2017年6月27日，十二屆全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機關提起公益訴訟制度。2017年7月1日，檢察機關提起公益訴訟制度在全國范圍內全面推開。

推動完善公益訴訟法律制度、健全規則體系，積極穩妥探索公益訴訟新領域，積極與行政機關協同治理……五年來，檢察公益訴訟積極回應公共利益訴求，守護人民群眾美好生活，實踐日漸豐富、深入。檢察公益訴訟實施過程中遇到的主要問題有哪些，都采取了哪些措施加以解決？當前還面臨什么問題，進一步的發展方向是什么？帶著這些問題，記者采訪了檢察機關工作人員和相關專家學者。

探索公益訴訟新領域

既要“積極”，也要“穩妥”

“之前一段時間，公益訴訟尤其是檢察公益訴訟面臨的一個重要問題就是領域較窄，集中于環境保護、食品藥品安全等幾個領域。”復旦大學法學院副教授姚軍說。

為此，近些年檢察機關一直在適應社會發展的需要，探索公益訴訟新領域。此前，最高人民檢察院學習貫徹黨的十九屆四中全會精神，將探索拓展公益訴訟新領域案件的指導原則從“穩妥、積極”調整為“積極、穩妥”。2021年，最高檢配合立法機關積極推動新制定、修訂實施的未成年人保護法、安全生產法、軍人地位和權益保障法、個人信息保護法等法律增設檢察公益訴訟條款，法定領域已經拓展到“4+5”（生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓4個訴訟法明確列舉的領域和英烈權益保護、未成年人保護、安全生產、個人信息保護、軍人地位和權益保護5個單行法授權的領域）。今年6月24日，全國人大常委會剛剛修改的反壟斷法也寫入公益訴訟條款。今年的全國檢察長（擴大）會議還提出，要積極、穩妥重點辦理網絡治理、金融證券、知識產權、文物和文化遺產保護、婦女權益保障等領域公益訴訟案件……

“公益訴訟新增法定領域和其他新領域的探索不僅成為整個公益訴訟辦案的重要組成部分，在推動制度發揮更廣范圍、更深層次治理效能方面也發揮著越來越重要的作用。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛列說。

2021年，針對浙江省某公司將《共產黨宣言》中文全譯本的首譯者陳望道的姓名、肖像等用于注冊商標謀取私利，造成紅色資源知識產權被侵害問題，最高檢直接立案。經就審核撤銷涉嫌違法商標、消除社會影響等事項與國家知識產權局進行磋商，國家知識產權局于2021年8月作出決定，宣告涉案5件“望道”注冊商標無效。

上海某律師事務所律師徐京說，檢察機關在將公益訴訟延伸至知識產權等與個體利益密切相關的領域時，如何判定該領域涉及社會公共利益，需要納入公益訴訟范疇，以保證個體處分權利的自由，避免訴權濫用，是社會關注的問題。

面對疑問，檢察機關也有保證措施。最高檢第八檢察廳檢察官邱景輝介紹，為了確保新領域探索時的“穩妥”，避免濫用訴權，最高檢制定了相關指導意見，除了要求堅持“積極、穩妥”的指導原則、準確把握新領域的重點范圍外，還要求嚴格把握新領域立案條件，強化辦案程序保障，明確限定新領域立案條件和不宜立案的“負面清單”，嚴格規范新領域案件審批備案工作。

公益訴訟促進訴源治理

既治“已病”，也治“未病”

習近平總書記強調，法治建設既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。

據介紹，檢察公益訴訟從最初的主要關注個案公益損害的修復，到如今更加注重抓溯源、治根本，抓前端、治未病，更加充分地發揮制度治理效能。

武漢大學環境法研究所所長、中國法學會環境資源法學研究會副會長兼秘書長秦天寶說，檢察機關提起行政公益訴訟更能夠調動行政機關的風險監管積極性，更能從監管層面實現預防的功能。同時，訴前檢察建議等訴前程序在協同各方力量、盡早消除風險上具有優勢。

近年來，檢察機關以訴前檢察建議的方式督促行政機關自我糾錯、依法履職，確立“訴前實現保護公益目的是最佳司法狀態”的目標追求。實踐中，行政機關高度重視檢察機關訴前檢察建議，積極主動進行整改。2021年，行政機關訴前階段回復整改率已從2018年的97.2%持續上升至99.49%。

“行政公益訴訟特別是其訴前程序的設計，作為檢察公益訴訟中最具中國特色的部分，集中體現了做好訴源治理‘前端化解’的要求。”最高檢第八檢察廳副廳長徐全兵說。

“公益保護和訴源治理都是系統工程，從公益訴訟檢察制度和實踐的發展看，公益訴訟檢察制度與訴源治理的價值導向高度契合。”最高檢第八檢察廳檢察官王菁說，公共利益具有廣泛性，為了更好維護國家利益和社會公共利益，近幾年來檢察機關注重辦案職能延伸，從公益訴訟個案辦理到促進面上問題的整改，再到助推立法和制度等長效機制的構建完善，體現了一種向訴訟源頭不斷追溯、不斷推進和深化訴源治理、從源頭上減少矛盾糾紛的制度追求。

此前，黑龍江省雞西市滴道區人民檢察院收到市民投訴后調查發現，相關供水公司所屬泵站存在未取得衛生許可證擅自進行二次供水、直接從事供水的人員未取得健康證直接上崗、加壓站水箱未按規定進行定期清洗消毒等問題，水質存在安全隱患，該院通過訴前檢察建議督促行政機關切實履行職責。

2019年底，黑龍江省檢察院通過雞西市的個案監督，發現二次供水安全隱患在全省具有普遍性，危及公共健康。該院隨即對全省139個縣（市）區千余居民小區和相關企業展開調查，并向省政府發出檢察建議，督促解決600多個居民小區飲用水安全問題，涉及居民40萬戶88萬人，促使在全省開展城鎮二次供水設施改造專項行動。

此外，為了真正治“未病”，預防性公益訴訟也越來越被重視。近年來，檢察機關一直在生態環境、食品藥品安全、公共安全等與人民群眾切身利益息息相關的重點領域探索預防性公益訴訟。浙江、陜西、廣東、云南等地已將預防性公益訴訟納入有關檢察公益訴訟的地方性立法之中。

加強體系性制度設計

在深化實踐探索中推動制度完善

當前，檢察公益訴訟面臨的另一個問題是加強體系性制度設計，對制度系統規范、體系完整協調的要求更加迫切。

“例如，民事訴訟法和行政訴訟法對公益訴訟均僅有一條甚至一款規定，內容限于原告資格和適用范圍，相關單行法也大致如此，甚至僅為轉引，其實際效果是只發放了‘操作許可’。”北京大學法學院研究員鞏固說。

檢察公益訴訟全面推開已走過五年，從頂層設計上更加注重立法。完善規則設置非常必要。

在組織保障方面，經過修訂的人民檢察院組織法、檢察官法，分別對檢察院行使職權、依照法律規定提起公益訴訟，以及檢察官的公益訴訟職責作了明確。

針對公益訴訟辦案實踐中存在的規范依據分散、操作性不強的問題，去年最高檢制定《人民檢察院公益訴訟辦案規則》，這是檢察機關第一部系統規范公益訴訟案件辦理的司法解釋，為辦案提供了全流程、體系化的規范依據。此外，最高檢專門制定《公益訴訟檢察七條禁令》，嚴防公益訴訟辦案中可能出現的司法不規范行為，以此作為“高壓線”“緊箍咒”，解決公益訴訟廉政風險防控突出問題。

總結重點領域、環節辦案規律，近一段時間，“兩高”聯合發布《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》，最高檢出臺《人民檢察院公益訴訟檢察部門辦理英雄烈士保護民事公益訴訟案件工作指引》《人民檢察院公益訴訟辦案聽證工作指引》等，推動逐步形成覆蓋面寬、操作性強的辦案指引體系。

“現行法律對公益訴訟的規定比較原則，傳統訴訟法規則又無法滿足公益訴訟復雜的實踐需求。基于司法實踐的需要，最高法、最高檢出臺了大量司法解釋來破解難題。”西北政法大學教授、中國法學會行政法學研究會副會長王周戶認為，從長遠來看，形成統一的、高效力的公益訴訟法律體系是必然要求。

“我們將總結實踐經驗，積極推進完善相關立法，更好發揮法治的引領規范保障作用。”胡衛列說，檢察機關還將持續推動省級人大常委會出臺加強檢察公益訴訟專項決議、決定，鼓勵在有關地方立法中將檢察公益訴訟作為法律保障措施先行先試。

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《 人民日報 》（ 2022年06月30日 19 版）