□ 記者 陳月飛 倪方方 實習生 申旭豪
8月22日，今年新成立的省人大常委會辦公廳民意征集處，正在緊張整理著群眾對《江蘇省物業管理條例》實施情況的意見。此次征得意見建議達兩萬余條。
在全國省級人大層面率先成立專職民意征集機構，是這兩年江蘇改進民意征集工作的縮影。從以往將法規全文放在官網坐等群眾來提意見，到主動擴大征集面、優化調研方法、強化意見反饋，持續改進的征集能讓民意更暢達嗎？
從等民意上門到主動投放
征集對省物業管理條例實施情況的意見建議，是省人大常委會辦公廳民意征集處成立以來的第4個民意征集項目，4個項目關注度持續走高。“總點擊關注大概60000多人，參與調查問卷15900多人，征集到文字性意見建議26400多條。以前的建議相對泛泛，通過改進征集形式，意見相對具體，深度也有提升。”該處處長楊曉東說。
楊曉東經手的上一個項目，《江蘇省養老服務條例（修訂草案稿）》獲得文字意見建議2026條。與之相對，以往法規也放在人大官網開門征集意見建議，普遍只能征得寥寥數十條。這并非個例，常州市司法局地方立法處處長岳林云坦言，當地民意征集點布到基層，但老百姓參與熱情不高。去年淮安立法項目有十多個，各種渠道收到兩三百條意見，但社會面反應平平。住宅專項維修資金使用牽涉家家戶戶，一條意見也沒征集到。淮安市司法局立法處副處長李文濤曾就此詢問一些小區業委會主任，有人表示沒有意識到這項立法的重要性，法規名稱《建筑物及其附屬設施維修資金管理辦法》也過于專業。揚州市司法局立法處處長張穎舉例說，以網上全文登載草案方式征求意見，“多的時候收到四五條，少的只有兩三條”。
“如果不主動去征集，靠群眾主動提交的太少。”楊曉東和同事們現在會圈定重點人群設法定點投送問卷。省養老服務條例修訂時，考慮到老人上網少，民意征集辦從全省千余家養老機構中每個設區市抽取10家征集意見，并委托他們向老人投放問卷。“總共投送了128家。每個市都分公辦、民營、公建民營等幾種類型抽取，還區分規模，村建養老院也會抽取。”楊曉東說。
各地也在嘗試征集擴面。8月出臺的宿遷市第六屆人大常委會2022年至2026年立法規劃和成果，就邀請6萬多市民投票這5年立什么法。《無錫市文明行為促進條例》制定時，市民受邀從30條不文明行為中投票選出10條重點規范項目。“不文明行為很多，普遍抓效果不一定很好，要把比較突出的、老百姓反映強烈的梳理出來。”無錫市人大常委會法工委副主任姚愛軍介紹，由于在媒體特別是新媒體進行充分動員，有6萬無錫市民參與投票評議，立法宣傳受眾面達百萬人次。
較大規模民意征集以往偶爾為之，近年越來越多。作為江蘇省統計協會會長單位，江蘇中創市場調研咨詢有限公司承接過省內眾多民意征集項目。公司研究總監馮學悟說，近年來政府部門決策或立法機構立法等，在專家論證之外，對民意征集輔助決策、評估風險、提升相關群體滿意度日益重視，也更加注重向社會購買服務，讓專業機構參與調查統計。該公司承接了包括全省面上工作、面向特定人群的立法、涉及具體片區的深度民意征集等諸多項目。
通過更多剖面達成更廣覆蓋
民意征集始終面臨效率和規模的矛盾，以往通常以多場研討、聽證、座談的形式，聽取相關部門、法律專家、行業相關人士、代表委員及群眾代表意見，專家建議吸納比例往往也遠高于公眾意見。
座談帶來的有價值意見多，但覆蓋面小；廣覆蓋征得民意最原真，但效率不高。如何平衡？“廣覆蓋其實可以這樣理解：一個是單一面上的廣覆蓋，體現為數量多；另一個是層次、維度上的廣覆蓋，選取不同剖面聽取意見。”南京市人大法制委立法處處長張倩認為，民意征集擴面與小范圍座談并非對立，覆蓋各典型人群、靶向征集利益相關方意見才是目的。
“采取何種方式征求公眾意見主要根據條例本身特點。體現程序民主、形式民主還是實質民主，需要作出平衡。”張倩表示，小范圍座談會通常都很有針對性，效率也很高。她以剛出臺的關于加強長江江豚保護的決定為例，“如果只是泛泛地征求意見，社會公眾會意識到長江江豚保護很重要。但是怎樣體現保護要求，立法中既聽取部分法律專家意見，也特地邀請長江江豚保護志愿者、公益組織以及經常拍攝江豚的攝影師參加座談，這些人長期追蹤江豚，一方面有深厚的感情，另一方面也有理性層面的專業積累，給我們提了很多很好的建議。”
為讓意見征集兼具針對性和覆蓋面，基層立法聯系點是我省實踐較多的制度設計。2016年，常州就確定金壇區西城街道方邊村委等15家單位為市政府立法聯系點，2019年增加8家民營企業，今年又擴大到28家。
南京也從基層選擇建立80個基層立法聯系點，每部法規都會經此征求民意。去年下半年《南京市雨花臺烈士陵園保護條例》立法時，雨花臺區兩個立法聯系點就通過征求周邊群眾意見，為在維護烈士陵園肅穆氛圍和關照周邊居民多年來到陵園日常休閑鍛煉的民生需求間平衡提供了依據。“我們據此作了妥善修改，規定在合適范圍、適當時間內正常的體育鍛煉活動是鼓勵、允許的。”張倩介紹。
當前民意征集以召開居民座談會、議事會等形式居多，馮學悟提醒，與民生息息相關的征集中，逐戶訪談獲取數據必不可少，“我更傾向于在不告知的情況下進行隨機拜訪和溝通，這樣最真實。了解一些情況后再參加座談會，這樣可能獲得更真實的反饋。”
科學設置議程提高征集精準度
以往民意征集獲得意見少，與征集“用戶界面”不友好也有關系。“因為法規篇幅太長、專業性太強，群眾一般都不知道如何去提意見，所以效果不是很明顯。”楊曉東說，通過官網發表意見的群眾只占8%左右，其他91.4%都來自移動端，提示要更多向新媒體投放；群眾通過人大網站要找到征求意見頁面再填寫，復雜的流程也會影響其積極性。
各環節都會影響征集成效，問卷設計一環較為突出。“法規動不動都是幾十條、十幾頁，現在我們把征集重點和社會熱點結合起來，把選擇題、評價題和開放式問答題結合起來，形成一份篇幅適當、重點突出、便于填寫和轉發的調查問卷。”楊曉東介紹，問卷還要把群眾想說但沒考慮到的設成題干進行引導，讓群眾意識到“原來我還確實有這樣的訴求”。
設計問題就是設置議程，是否科學很關鍵。馮學悟認為，首先應掌握豐富的第一手資料。以老小區裝電梯為例，應避免讓居民選擇“同意”或“不同意”。除設計“比較同意”“完全同意”“比較不同意”等中間選項外，還應深入掌握“不同意”的深層原因。“不同意裝電梯可能是費用問題，那問卷就可設計‘在分攤多少費用以下您同意裝電梯’的問題。”馮學悟說，事先充分調研、大致掌握樓內居民收入水平等后設計問卷，才能征集到最真實民意。
去年南京首次依程序舉行大規模立法聽證會，就是這么做的。不僅市民代表是在公證處見證下搖號產生，還有權規定聽證主題。張倩介紹，前期論證認為，聽證會組織不能只停留在開放式征求意見，而要靶向聽取意見。以三個議題之一電梯保修期限設置多長為例，“如果我們只單獨把這個條款拿出來不作闡釋、不提供初始選項，可能電梯使用者就會希望免費保修期越長越好，電梯制造單位就會傾向于最低限度。所以我們前期調研、充分論證提出3年和5年兩個主要選項，讓大家更聚焦這兩個點來闡述意見，能夠很好地提高征集效果。”
以點帶面讓更多民意涌現
“我省大力推廣‘夜經濟’‘夜市一條街’等，出店經營、擺攤能吸引大量人氣，不應有過多的限制。”7月25日，南京市京西大廈立法聽證室，太倉市城廂鎮綜合行政執法局張瑞西就正在征集意見的《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例（修訂草案）》，建議適當放寬“占道經營”有關規定，給予地方政府一定自主權，有條件的地方可以允許出店經營。
張瑞西是自己報名后專門來寧提建議的。此次民意征集省司法廳作了方法改進——聽證會小型化、連續舉辦、不設主題和“框框”，群眾“有話說”就可報名參加。在城管執法一線干了6年，張瑞西有不少話要說。
像張瑞西這樣參與熱情很高的群眾，每位民意征集組織者都能舉出幾個，但讓更多人想參與則是另一回事。“目前考慮最多的就是如何擴大影響力。”楊曉東坦言，當前除了省物業管理條例修改意見征集超過兩萬條，其他項目征得意見數量尚不夠，“至少上千才有一定代表性。這就需要我們調整方式，培育重點人群，爭取和鞏固熱心群眾。”
南京市民王興宏是楊曉東口中的熱心群眾之一。7月10日晚，當過三屆小區業委會主任的他和省內淮安等地業委會負責人，聯合召開線上線下相結合的省物業管理條例實施情況意見建議研討會。這場純民間的研討會，吸引省內外160多位業主、物業企業、開發企業、代表委員、專家學者等參加，形成意見匯總報告遞交省人大常委會。
在王興宏看來，媒體、社會組織等新興征集渠道與體制內征集渠道結合，獲得的民意更真實。有關部門對民意征集越來越重視，征集制度基本具備，進步也看得見，但要真正讓群眾堅定法治信仰，還需持續改進，特別要建立良好的反饋機制。
但目前，及時反饋難不僅有制度障礙，人手也是問題。省人大常委會民意征集處只有經省委編辦批準的4個人，處理大量已征得意見就已十分忙碌。彌補人手不足，第三方調查統計機構正被廣泛引入。在馮學悟看來，不同征集渠道各有優勢，“在舊城改造等項目中，面對政府機構群眾不一定會說實話，但對獨立的第三方可能會說。我們收集加工處理后反饋給委托方，也是民意反饋的一種形式。”
第三方機構的調查也有其局限。馮學悟認為，政府部門間如能打通數據孤島、共享數據，就能在征集前設計更有針對性的方案，“比如幫助鐵路部門搜集民意，如果知道這一片區居民狀況、歷史訴求，有一個事先評估，征集就更加有底，也能把更多精力挪出來去挖掘被訪者真實想法。”她進一步建議，民意征集項目取得的數據遠少于政府部門日積月累的龐大數據，要融合“大”“小”數據，不可偏廢。
對下一步工作，楊曉東表示：“我們想通過以點帶面的方式，把群眾關注度和熱情提升起來，最終要達到所有立法、執法檢查項目都進行深入民意征集的目的。”
