中國福利會托兒所的孩子們在老師指導下開展科學游戲。鄭強強攝/光明圖片

浙江省長興縣李家巷鎮中心幼兒園的孩子們參加“非遺進園迎開學”主題活動。新華社發

2022年6月1日，河南省博愛縣一家幼兒園的小朋友在“賽龍舟”。新華社發

【法眼觀】

不久前召開的2023年上海兩會上，上海市政協委員、中國福利會托兒所所長方玥格外開心。

一年前，她和金穎、方紅梅等上海市政協委員共同提交了《關于加快上海市學前教育與托育服務立法的建議》，提出“加強立法調研，明確學前教育與托育服務的法律地位”。這份提案被評為當年度上海市政協優秀提案。

2022年11月，上海市十五屆人大常委會第46次會議召開，會上表決通過了《上海市學前教育與托育服務條例》（以下簡稱《條例》）。今年1月1日起，這一國內首部將學前教育與托育服務合并立法的地方性法規正式施行。

“親歷這一過程，深受鼓舞、倍感驕傲！”方玥說。今年上海兩會期間，她又向大會提交了建議，提出加強《條例》宣傳力度，多措并舉增強教師素養和家庭育兒能力，推動家、校、社協同育人。

黨的二十大報告提出“辦好人民滿意的教育”“強化學前教育、特殊教育普惠發展”。學前教育和托育服務面向“最柔軟的群體”，事關千家萬戶，是民生保障的重要環節。《條例》出臺的背后，是社會各界的推動，更離不開上海近年來持續破解學前教育與托育服務發展瓶頸問題的努力。

地方的先行探索，能否助力學前教育立法駛入快車道？立法保障學前教育和托育服務，能否進一步求解生育活力不足、養育成本過高、從業人員不足等難題？

“普惠”成立法中的關鍵詞

托幼一體化發展，是上海學前教育和托育服務發展的重要優勢和成功經驗。自1999年起，上海開始探索建設0～6歲一體化的學前教育管理體制機制。2018年，上海又在全國率先制定出臺托育服務指導意見和行動方案，多渠道擴大托育服務供給，推動托育服務體系建設。

方玥長期從事學前教育工作。她告訴記者，近年來上海各區都建立了公辦的早期教育指導中心，為全市0~3歲兒童及其家長提供每年10次免費的服務和指導，但對于3歲以下嬰幼兒托育問題，無論家庭養育、社會制度安排、公共或社會服務等方面，依然不同程度存在缺失。

“此次出臺的《條例》聚焦解決發展中的實際問題，為維護學前兒童與3歲以下嬰幼兒、相關從業人員以及幼兒園、托育機構等的合法權益，促進學前教育與托育服務健康發展提供法制保障?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯üの魅伍愪J說，“從總體上看，這是一部促進上海學前教育與托育服務發展，回應人民群眾呼聲，抓手實、特點明的地方性法規?！?/p>

“普惠”，是條例中的關鍵詞。學前教育與托育服務以政府主導，以提供普惠性服務為主體，這一發展原則被進一步明確。各級政府、各部門對學前教育與托育服務的投入保障、監管等責任，在《條例》中進一步落實、落地、落細。

《條例》共分十章六十九條，明確以政府舉辦的公辦幼兒園為主，構建布局合理、公益普惠的學前教育公共服務體系，普及學前教育；通過開設幼兒園托班、舉辦托育機構、設置社區托育點、提供福利性托育服務等方式，構建普惠多元的托育公共服務體系，發展托育服務?！稐l例》要求，將幼兒園及其托班的布局納入相應的國土空間規劃，并在新建居住區配套建設幼兒園及其托班設施，與住宅同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步交付使用。同時明確經費投入機制及市區政府投入的責任主體，完善支持優惠政策，強調健全綜合監管機制，進一步細化監管要求，織密監管體系。

“以人民為中心，體現‘人民城市’建設要求，堅持政府主導、社會參與、普惠多元、安全優質、方便可及的原則，是上海學前教育與托育服務發展的基本遵循。”上海市教委副主任楊振峰表示，立法是今后一個階段工作的起點，接下來將會同相關部門對公共服務體系建設、托育機構監管等問題進一步深入研究，探索解決問題的路徑，制定各項配套政策。充分利用聯席會議機制，將重點工作納入各級政府為民辦實事項目，將相關設施建設納入城市更新的重要內容。

力戒教育方式“小學化”

推動學前教育和托育服務高質量發展，一個重要基礎在于尊重兒童的生命周期發展規律和人民群眾實際需求。

“不同年齡階段的兒童，情感發展、動作發展等方面有不同需求。我們要做的，是營造全社會共同關心學前兒童與3歲以下嬰幼兒成長的氛圍，同時引導社會和家長尊重不同階段兒童的發展規律?！鄙虾Ｊ薪涛杏坠ぷ魈幪庨L孫鴻說，《條例》明確提出，幼兒園以游戲為基本活動，在生活和游戲中促進嬰幼兒身心健康發展，力戒“小學化”的教育方式。

上海市楊浦區翔殷幼稚園園長孫昳麗關注到一個細節：《條例》明確提出，要保證幼兒在園戶外活動時間、效果與質量。翔殷幼稚園持續開展“2小時戶外活動監測”研究實踐。當教室搬到戶外，讓孩子與自然環境充分接觸，變化也在一點點發生。一年來，孩子們的視力得到較明顯的改善，視力不良率從原先的7.4%下降至6.6%，下降了0.8%。在自然環境中，孩子的活動過程更開放，活動感受更多維，活動經歷也更豐富。

“在每天2小時的戶外活動中，我們看到了孩子們的無限樂趣，更看到了他們的無限可能。他們不斷在戶外活動中探索發現、提出問題，并共同來解決問題?！睂O昳麗說。

孫鴻介紹，在學前教育方面，上海市教委將繼續聚焦質量提升，努力建設好每一所家門口的幼兒園，落實安全、衛生、膳食營養等要求，堅持以游戲為基本活動，以幼兒發展優先理念為引領，保證兒童的戶外活動時間，規范和建設保教資源，建立科學銜接機制，推進家園共育，用數字化轉型賦能學前教育高質量發展。在托育服務方面，繼續推進為民辦實事項目“普惠性托育點建設”。

提供家門口的“成長守護”

在上海市嘉定區教育局副局長趙麗鸞看來，《條例》在資源規劃建設、投入機制、人才隊伍培養和職業發展通道等關鍵領域建立體制機制，落實具體舉措，將極大推動學前教育與托育服務發展。

趙麗鸞說，隨著嘉定新城建設大力推進，帶來大量人口導入，與之相對應的是學前教育及托育服務需求增長迅速，適齡入園幼兒不斷增加。為此，嘉定區對人口導入地區加大建設力度，確保學前教育資源供給。以嘉定新城核心區所在的馬陸鎮為例，兩年內新開辦5所幼兒園，改變了原來需要周邊街鎮統籌解決入園矛盾的狀況，實現了鎮域范圍內“自家孩子自家抱”，家長們也可就近接送孩子。目前，嘉定區共有幼兒園112所，其中公辦幼兒園80所。

《條例》還提出，要將社區托育服務和家庭科學育兒指導服務納入“15分鐘社區生活圈”、“鄉村社區生活圈”和社區綜合服務體系建設。這一機制將帶動街鎮成為補足托育服務短板的一支重要力量。

浦東新區教育局托幼工作處處長湯韜介紹，浦東鼓勵多元主體辦托育機構，推動社區資源辦托，引導和支持各類機構依托社區提供嵌入式、菜單式、分齡式的普惠嬰幼兒照護服務。通過建立亮牌、準入、培訓、考核相關工作機制，推動街鎮“寶寶屋”建設。

在浦東新區曹路鎮的一個“寶寶屋”試點，記者看到這里探索在小區內居委會的文化客廳嵌入“寶寶屋”功能，小區的家長們可以經常帶娃來此游戲，居民鄰里互幫互助。年輕的父母可以將寶寶臨時托給老師，自己處理工作或覓得一會閑暇時光；祖輩們可以臨時托娃去看病、買菜或者是三五老友在文化客廳長廊里聊天聚會，還可以透過窗子了解孩子在“寶寶屋”的游戲情況。居委會充分挖掘和利用社區的人力資源，聘請了居住在社區內的3個有照護資質的全職媽媽作為“寶寶屋”的照護人員。

普陀區則在上海全市首個試點采用“隨申辦”線上實名認證預約社區“寶寶屋”。包括服務資格認定、預約、簽到、嬰幼兒接領安全性等相關流程，所有信息都可實現與“一網通辦”大數據對接，管理系統還會對整體數據進行匯總和分析，為政府新建托育網點提供數據決策依據。普陀區早教指導中心主任奚嵐告訴記者，普陀區制定了社區托育服務工作實施方案，旨在進一步強化政府職能，完善社區托育公共服務體系。去年11月，普陀區首批6個街道（鎮）10個“社區寶寶屋”啟用，與社區綜合服務設施的原有空間實現銜接，為嬰幼兒及家庭提供家門口的“成長守護”。

托育機構的監管一直是社會關注的問題，也是管理中的難點。此次上海通過地方立法重點完善了托育機構設立和監管制度，明確相關法律責任，解決從機構設立到事中事后監管的閉環管理的問題。

據了解，2023年上海將全面建設社區托育點，并開設更多的公辦幼兒園托班。到2025年，達到千人托位不少于4.5個。與此同時，推進完善家庭科學育兒指導服務站點的布局，加強科學育兒指導資源和指導隊伍建設，讓每個家庭在迎接新生命的同時即可享有公益、便捷、貼心的服務。

（記者 顏維琦）