現(xiàn)代化建設(shè)千萬條，高質(zhì)量發(fā)展第一條。

“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。”黨的二十大報告指出“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，特別強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作”。

令人振奮的是，北京零點市場調(diào)查有限公司開展的全國檢察公信力測評結(jié)果顯示，近8年來，“全國檢察公信力”得分?jǐn)?shù)據(jù)變化整體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，“服務(wù)大局”和“及時高效”2022年得分為8年來最高。

黨的檢察工作欣逢最好發(fā)展時期，如何乘著中國式現(xiàn)代化的東風(fēng)，驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展引擎，踐行人民至上的初心使命，駛向檢察工作現(xiàn)代化的理想彼岸，新時代檢察人始終孜孜以求，于細(xì)微之處踐使命、顯溫情。對檢察辦案的管理即是如此……

創(chuàng)設(shè)“案-件比”踐行“以人民為中心”

步入新時代，黨中央提出高質(zhì)量發(fā)展的時代命題。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要改進(jìn)考核方法手段，既看發(fā)展又看基礎(chǔ)，既看顯績又看潛績。

“要以檢察工作的高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)保障經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。”最高檢黨組審時度勢，提出通過科學(xué)設(shè)置案件質(zhì)量評價指標(biāo)，優(yōu)化檢察業(yè)務(wù)管理，更好地發(fā)揮考核指揮棒作用，引領(lǐng)、促進(jìn)全體檢察人員自覺主動將黨中央決策部署和習(xí)近平法治思想落實落細(xì)，以更優(yōu)檢察履職提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

“最高檢創(chuàng)造性地提出‘案-件比’這一概念，通過強(qiáng)調(diào)案件經(jīng)歷的真實訴訟環(huán)節(jié)（即“件”），首次將人民群眾的訴訟感受納入檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量評價指標(biāo)。”中國政法大學(xué)法學(xué)院教授吳宏耀表示。

2019年，某省級檢察院檢察長在某市級院閱卷時曾當(dāng)場責(zé)問：“這個交通肇事案中，承辦人僅為了補(bǔ)充一張交通事故現(xiàn)場圖，在未經(jīng)訊問的情況下就徑行退補(bǔ)，原因是什么？”

“主要原因是當(dāng)時正忙著其他工作，有點來不及，所以想著先退回公安機(jī)關(guān)，等忙完這一陣再辦結(jié)這個案件。”彼時，承辦檢察官的回答，從側(cè)面反映出以往各地檢察機(jī)關(guān)辦案中還存在的退補(bǔ)、延期不規(guī)范等問題。殊不知這一退，公安機(jī)關(guān)再移送回檢察院后重新計算檢察辦案期限，辦案期限自動各增加一個月。

根據(jù)我國法律有關(guān)規(guī)定，司法機(jī)關(guān)辦理一起刑事犯罪案件，一般會經(jīng)歷刑事偵查（含審查逮捕活動）、起訴、審判三個大的環(huán)節(jié)，就檢察機(jī)關(guān)的辦理環(huán)節(jié)來說，在人民群眾比較熟悉的審查逮捕、審查起訴活動之外，還可能會經(jīng)歷諸如對不批捕案件或者不起訴案件的復(fù)議復(fù)核，對不批捕、不起訴案件的申訴和審查起訴階段的退回補(bǔ)充偵查，延長審查起訴期限以及起訴后的撤回起訴等10多項依程序可以開展推進(jìn)的業(yè)務(wù)活動。而這些程序內(nèi)業(yè)務(wù)活動，一旦被激活、展開，對當(dāng)事人來說還是他的一個“案子”，“案子”經(jīng)歷的司法程序越多、司法統(tǒng)計中的“案件”越多，司法資源耗費(fèi)就越多，當(dāng)事人陷案時間越長、訟累也越重。

為了督促檢察官強(qiáng)化責(zé)任意識、提升司法能力，努力把工作做到極致，避免不應(yīng)有的程序空轉(zhuǎn)，2019年7月，“案-件比”質(zhì)效評價指標(biāo)開始在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部適用。“案-件比”以實際發(fā)生的“案子”與進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)后經(jīng)歷若干程序統(tǒng)計的“案件”數(shù)量相比，考核首辦負(fù)責(zé)、案結(jié)事了。三年多來，切實有效地推動著檢察工作機(jī)制、檢察辦案作風(fēng)的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變。

“設(shè)置‘案-件比’質(zhì)效評價指標(biāo)旨在引導(dǎo)，當(dāng)事人一個‘案子’，進(jìn)入檢察程序后，檢察官能夠首辦負(fù)責(zé)，第一環(huán)節(jié)就努力‘求極致’，實現(xiàn)‘案結(jié)事了人和’的結(jié)果。”北京市西城區(qū)檢察院檢察官趙雯娜說。2022年初，趙雯娜審查批捕一件迷惑年輕女性以拍“賣家秀”付酬勞為誘餌騙財騙色的案件時，報案的被害人僅4名，但當(dāng)她對犯罪嫌疑人兩部手機(jī)中200G的數(shù)據(jù)資料梳理后發(fā)現(xiàn)，犯罪嫌疑人使用多個微信號，被害人可能不止4名，批捕后，趙雯娜繼續(xù)梳理犯罪嫌疑人聊天記錄、轉(zhuǎn)賬記錄等證據(jù)，會同公安機(jī)關(guān)持續(xù)偵查，最終確認(rèn)了13名被害人，涉案金額近4萬元。該案在審查起訴階段未延期、退補(bǔ)，從審查逮捕到判決僅經(jīng)歷了3個月時間，13名被害人的經(jīng)濟(jì)損失全部得到賠償，紛紛向公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)致電表示感謝。

趙雯娜說，如果審查批捕后，不去自行補(bǔ)充偵查、引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)繼續(xù)偵查，“坐等”公安機(jī)關(guān)偵查完畢，一旦審查起訴時發(fā)現(xiàn)未偵查到位、證據(jù)不夠，需要通過退回公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充偵查、延長審查起訴期限等方式查明案件事實，這中間的“三延兩退”就增加了5個辦理環(huán)節(jié)，雖然這一辦案方式并不違背法律規(guī)定，但辦案效果并不好。而通過自行補(bǔ)充偵查，有時只是多占用三五天，但親歷了調(diào)查取證，對自己取的證據(jù)最清楚證明了什么、說明了什么，在法庭上指控證明犯罪時，對證據(jù)的把握更實，與律師辯論更自信。趙雯娜表示，目前自己已經(jīng)習(xí)慣于收案后自行補(bǔ)充偵查，因為這一方式既能提升自身能力，也對辦案質(zhì)量更有信心。

與2018年相比，2022年檢察機(jī)關(guān)開展自行補(bǔ)充偵查增加了260多倍，江蘇省太倉市公安局瀏河派出所四級警長秦宇恭頗有感觸：“現(xiàn)在，檢察官自行補(bǔ)充偵查的更多，引導(dǎo)偵查主動性更強(qiáng)、更加精準(zhǔn)，與偵查人員的溝通交流也更加頻繁，退回補(bǔ)充偵查數(shù)量大幅減少。”

科學(xué)的“風(fēng)向標(biāo)”撬動高質(zhì)量杠桿

“科學(xué)管理如同滾石上山，稍一松懈就會前功盡棄，要把習(xí)近平總書記和黨中央關(guān)于績效評價和干部考核的要求抓實，把政治考核、業(yè)務(wù)考核融于一體，真正考出監(jiān)督實效，考出能力素質(zhì)，考出檢察鐵軍。”最高人民檢察院黨組書記、檢察長張軍多次對考核工作作出指示。

2020年1月，最高檢建立了以“案-件比”為核心、包含87項具體指標(biāo)的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系，涵蓋“四大檢察”主要案件類型、主要辦案活動、主要訴訟流程，以及立案監(jiān)督、抗訴、糾正意見、檢察建議等各類檢察監(jiān)督方式。

三年來，隨著案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)的不斷優(yōu)化，指標(biāo)在引導(dǎo)各地提升辦案質(zhì)量方面發(fā)揮了重要引領(lǐng)作用，產(chǎn)生的積極效果日益明顯。

以全國檢察機(jī)關(guān)2022年檢察業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)為例，檢察機(jī)關(guān)對行政裁判結(jié)果監(jiān)督案件提出抗訴，法院審結(jié)后改變率為79.2%，同比增加7.3個百分點；對行政審判活動監(jiān)督案件提出檢察建議14477件，同比上升60.8%；對行政執(zhí)行活動監(jiān)督案件提出檢察建議36439件，同比上升27%。行政檢察工作積極推進(jìn)，充分體現(xiàn)了能動檢察，工作質(zhì)量、效率、效果不斷提升。

刑事檢察方面，在不捕率、不訴率大幅上升的情況下，公安機(jī)關(guān)提出不同意見復(fù)議復(fù)核及對方當(dāng)事人提出申訴同比分別下降41.2%、15.7%；不捕和不訴的復(fù)議復(fù)核改變率也均達(dá)到近年來最低。這表明檢察機(jī)關(guān)不捕不訴案件質(zhì)量在不斷提升，通過公開聽證、釋法說理，讓公安機(jī)關(guān)及案件當(dāng)事人對檢察機(jī)關(guān)的不捕不訴決定更加認(rèn)同。

“從近幾年我院的辦案情況看，最高檢針對刑事檢察工作設(shè)置‘案-件比’、不訴率、不訴復(fù)議復(fù)核改變率等組合式評價指標(biāo)，有效引導(dǎo)檢察官辦準(zhǔn)辦好辦活群眾身邊的每一件‘小案’，辦案過程中釋法說理更加到位，減少了當(dāng)事人因疑惑而申訴。”重慶市合川區(qū)檢察院檢察長楊洪廣說。

張某因土地糾紛，將同村村民任某打成輕傷。“都是一個村的，采取嚴(yán)厲的刑罰手段，可能不利于彌合雙方的矛盾。”考慮到案件因鄰里糾紛引起，張某作案時系限制責(zé)任能力人，且被害人對案件引發(fā)和激發(fā)有一定責(zé)任，合川區(qū)檢察院依法對其作出不起訴決定。

“決定作出，不等于案子就可以畫上句號。”辦理該案的檢察官姜德明在與助理交流時談到，被害人拿到不起訴決定書，對不起訴決定怎么看？有沒有“心結(jié)”？……解決好這些問題，案子才算圓滿。他們邀請偵查機(jī)關(guān)人員一起到被害人家中釋法說理。“酌定不起訴，不是說他這個行為做得對”“冤家宜解不宜結(jié)”……一番耐心講解下來，被害人理解了檢察官的良苦用心。

而對于一些僅靠檢察官辦案說理還不足以被公安機(jī)關(guān)、當(dāng)事人接受的可不捕不訴案件，各地檢察機(jī)關(guān)辦案人員自我加壓，普遍開展公開聽證。2022年，全國檢察機(jī)關(guān)對擬不起訴案件、審查逮捕案件、羈押必要性審查案件分別開展聽證90424件次、7247件次、1261件次。正是這樣到位的工作，避免減少了復(fù)議復(fù)核、申訴等內(nèi)生案件。

評價指標(biāo)是檢察辦案的“風(fēng)向標(biāo)”，科學(xué)的“風(fēng)向標(biāo)”才能正確引領(lǐng)檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。最高檢在設(shè)置和修訂主要評價指標(biāo)過程中，始終堅持問題導(dǎo)向，突出管理的科學(xué)性，強(qiáng)調(diào)敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勇于自我監(jiān)督的要求，尤其是各項指標(biāo)數(shù)值全部以比率形式體現(xiàn)，不再以具體數(shù)值評價辦案質(zhì)量。同時強(qiáng)調(diào)各項指標(biāo)的組合運(yùn)用，實現(xiàn)跨辦案流程、跨案件類型的綜合評價。

2022年，江蘇省蘇州工業(yè)園區(qū)檢察院訴前羈押率、不捕率遠(yuǎn)低于全國，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用率為86%，并非全國最高，但認(rèn)罪認(rèn)罰案件無一人上訴，律師參與率100%。

“少捕慎訴慎押刑事司法政策已經(jīng)內(nèi)化于心，指引我們辦案做到‘三個效果’的統(tǒng)一。”蘇州工業(yè)園區(qū)檢察院檢察長王勇說，該院在案件管理工作中始終高度關(guān)注各項指標(biāo)的關(guān)聯(lián)性，不孤立地看待任何一項指標(biāo)，也不追求某一項指標(biāo)的高低，而是追求一個合理的區(qū)間，并在最高檢制定的評價指標(biāo)基礎(chǔ)上，又本地化增加了一些新指標(biāo)，幾個指標(biāo)一起綜合地運(yùn)用，相互牽制、相互平衡，共同反映辦案活動的質(zhì)量、效率和效果，讓全院的考核管理更加科學(xué)。

“經(jīng)過長期的磨合，公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法司法理念越來越統(tǒng)一，少捕慎訴慎押已經(jīng)傳導(dǎo)到公安機(jī)關(guān)，沒有逮捕必要的就不再報捕了，提捕的案件就少了，因此不捕率較低。我們的目標(biāo)一直就是做到該捕的捕、不該捕的不捕，通過辦案切實保障訴訟參與人和人民群眾的合法權(quán)益。”王勇表示。

持續(xù)優(yōu)化的指標(biāo)體系引領(lǐng)未來

辦案工作要“求極致”，指標(biāo)數(shù)據(jù)不能“求極值”。

“沒指標(biāo)不行，唯指標(biāo)也不行。”前不久，最高檢黨組副書記、副檢察長應(yīng)勇深入廣西壯族自治區(qū)調(diào)研檢察工作現(xiàn)代化和案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系運(yùn)行情況時指出，促進(jìn)檢察工作提升質(zhì)效，需要不斷完善案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系。

最高檢第一檢察廳主辦檢察官劉辰介紹，認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度全面實施之初，檢察辦案普遍存在不敢用、不愿用、不善用的問題，檢察環(huán)節(jié)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度適用率不高。最高檢提出要堅持實事求是，積極主動擔(dān)當(dāng)，全面落實制度規(guī)定，同時在案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)中設(shè)置“認(rèn)罪認(rèn)罰適用率”，推動各地檢察機(jī)關(guān)用足用好認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，一體落實少捕慎訴慎押刑事司法政策。隨著各地檢察機(jī)關(guān)認(rèn)罪認(rèn)罰從寬適用率迅猛增長，個別地方片面追求適用率，盲目攀比指標(biāo)排名，造成數(shù)據(jù)畸高。最高檢黨組敏銳發(fā)現(xiàn)這一問題，提出對一些已經(jīng)達(dá)到一定數(shù)量、已切實“做起來”的工作，不再簡單做“量”的排序，而更要做實“質(zhì)”的考核，引導(dǎo)檢察人員把能力、余量放在促進(jìn)犯罪嫌疑人真心認(rèn)罪上，帶動其他案件辦得更好，推動該項制度行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

最高檢案件管理辦公室副主任石獻(xiàn)智介紹，最高檢共對刑事檢察“案-件比”、認(rèn)罪認(rèn)罰適用率等13項指標(biāo)設(shè)定通報值，當(dāng)指標(biāo)數(shù)據(jù)達(dá)到通報值后，就不再通報具體數(shù)據(jù)。

“案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系的建立不可能一蹴而就。”石獻(xiàn)智說，施行過程中，根據(jù)各級檢察機(jī)關(guān)提出的意見建議，最高檢及時研究改進(jìn)，2021年9月對評價指標(biāo)進(jìn)行修訂，去除過細(xì)、重復(fù)、不盡科學(xué)的部分指標(biāo)，87項指標(biāo)精簡為60項。近期，最高檢繼續(xù)探索完善，開展實地調(diào)研、開通意見箱廣泛收集吸納全國檢察人員意見建議，力求指標(biāo)設(shè)置在迭代升級中更加科學(xué)實用。

社會調(diào)查制度是辦理未成年人案件時，就未成年犯罪嫌疑人或被害人的成長經(jīng)歷、家庭情況、監(jiān)護(hù)教育等情況作全面、細(xì)致的調(diào)查，為辦案選擇最恰當(dāng)?shù)奶幚矸椒ㄌ峁┲匾獏⒖家罁?jù)。因其對辦案具有重要的基礎(chǔ)作用，最高檢在案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)中設(shè)置了“社會調(diào)查適用率”。

最高檢第九檢察廳廳長那艷芳告訴記者，實踐中，有的地方檢察院社會調(diào)查適用率存在失真，可能只是打了一個電話就記錄一次，有的省份甚至超過了百分之百，各地普遍反映這一指標(biāo)不夠科學(xué)。另外，社會調(diào)查已經(jīng)成為未成年人檢察部門一項常態(tài)化的工作，不會因為不設(shè)置該指標(biāo)就不開展這項工作。為此，建議在修訂案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)時去掉該項指標(biāo)。

“最高檢建立以‘案-件比’為核心的案件質(zhì)量評價指標(biāo)體系體現(xiàn)出從管理者的視角開始轉(zhuǎn)向當(dāng)事人視角。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授魏曉娜指出，雖然人民群眾大多沒參與到案件中，無法直觀感受司法的實際效果，不過從整體數(shù)據(jù)上看，核心的評價數(shù)據(jù)向好，辦案辦得好，司法質(zhì)效提高，當(dāng)事人會直接受益，人民群眾也會間接從中感受到。

“案件質(zhì)量主要評價指標(biāo)，一頭連著檢察管理、檢察業(yè)務(wù)，一頭連著人民群眾對公平正義的感受，需要在實踐中不斷探索科學(xué)的方法和路徑，以此實現(xiàn)科學(xué)運(yùn)用，促進(jìn)科學(xué)管理，推動檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。”最高檢案件管理辦公室主任申國軍表示，最高檢將不斷優(yōu)化案件管理，圍繞“優(yōu)質(zhì)高效辦好每一個案件”，認(rèn)真聽取人民群眾和地方檢察機(jī)關(guān)意見，進(jìn)一步抓實“案-件比”質(zhì)效評價標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)優(yōu)化指標(biāo)體系，力求實事求是、科學(xué)合理。同時，不斷完善檢察人員考核機(jī)制，在考實、評準(zhǔn)、用好上下功夫。（崔曉麗 曹穎頻 竇彥峰）