4月3日，浙江省臺州市不動產登記服務中心，工作人員正在詳細地告知買賣雙方預告登記的重要性，“保障購房者合法權益，防范房產交易風險，網簽和預告登記一個都不能少！”

使用“浙里辦”APP線上辦理房產交易手續的群眾也發現了一個小變化——在網上提交信息時，一份“風險告知書”自動彈出，“買賣雙方宜及時申請辦理不動產買賣預告登記，否則可能面臨交易風險。”簡單幾句話躍入眼簾，十分醒目。

浙江各地的房屋等不動產交易中，被反復提及的預告登記究竟是什么？為何備受不動產登記機構的重視？

一切變化，還得從浙江省高級人民法院收到的一類案件說起。

執行房產于法有據，百姓維權卻陷入困局，風險能否提前規避？

浙江高院審判監督第一庭，自2010年以來一直負責執行異議之訴案件的審理和全省的業務指導工作。

某段時間里，庭里的法官們忽然發現，茶余飯后，大家經常討論的內容似乎開始指向同一類案子，可討論來討論去，還是面露難色。

在金華、嘉興、臺州等地，房產公司因資金鏈斷裂，樓盤爛尾，材料供應商、工程承包方、銀行等債權人拿不到應得的貨款、工程款等，紛紛到法院起訴，要求法院對房產公司名下的房屋查封并執行。

可另一邊，聽到消息的購房者坐不住了，“我花這么多錢買的房子，甚至人都住進去了，怎么房子還被執行了？！”大家紛紛到法院提出執行異議，案子一下就多了起來。

“根據民法典，房產公司因合法建造行為取得所有權，進入市場交易的一手房先要由房產公司辦理產權登記，再辦理過戶登記，所有權才轉移給買受人。”浙江高院審監一庭副庭長劉國華介紹，“可咱們買過房的人都知道，因為現實中普遍采用預售制度，買一手房做不到‘給錢’和‘辦證’同時同步的銀貨兩訖，從合同簽訂、房款交付到產權證辦理，耗時不短，甚至動輒需要幾年時間。在此期間，若是房地產公司資金鏈斷裂或者其他原因負債，進入執行程序，那大家傾盡一生甚至幾代人的積蓄購買的房產可能面臨落空的風險。”

與此同時，房地產公司往往欠債數額驚人，被查封的房產經常就是上百套。臺州某房產公司案件中，被查封的房屋套數更是多達344套。“幾百套房子就是幾百個家庭，背后影響的可能是幾千人，甚至幾萬人呢！”浙江高院研究室主任馮亞景感慨。

由此引發的購房戶群體性信訪事件時有發生，對社會穩定造成了極大影響。此外，二手房領域，全省各地因房屋出賣人“一房二賣”“先賣后抵”導致的信訪案件也是層出不窮，案件處理難度不小，地方政府面臨巨大維穩壓力。

“厚厚的案卷，摞起來那么高。房子對于老百姓來說意味著什么，我們怎么可能不清楚？！”法官們越發覺得肩上擔子重，“這個工作不好做，但卻必須得做好。”

那段時間，審監一庭辦公室的燈關得越來越晚了。

法官們糾結為難的點其實很清楚，“一般金錢債權人的權益和購房者的權益都是合法的，在被執行的房產公司財產有限的情況下，支持一方主張，則另一方的權益難以實現。各方利益該如何平衡？”問題不好解決。

那么，法律層面對此是怎么規定的呢？

案件承辦法官介紹，在購房合同沒有辦理預告登記的情況下，購房者要排除執行多需要參照《最高人民法院關于人民法院辦理執行異議和復議案件若干問題的規定》（以下簡稱《執行異議復議規定》）第二十八條、第二十九條的規定，前者要求買受人同時滿足查封前簽訂合法有效的書面買賣合同、合法占有和支付全部價款、非因本人自身原因未辦理過戶登記四大要件；后者除了要滿足查封前簽訂合法有效的書面買賣合同、支付一半以上價款外，還要求該房屋是唯一住房。

“這些條件就比較嚴苛了，一般購房者很難滿足，所以他們的執行異議也很難被法院支持。”劉國華坦言，同時，“非因本人原因未辦理過戶”以及“唯一住房”的認定標準有一定主觀性和爭議性，不容易案結事了，購房者即使勝訴了也要付出不菲的訴訟成本。

審理多起此類案件的法官沈偉對此感觸尤深。他告訴記者，法官們經常感到自己面對著制度正義與個案正義的選擇困境。從制度正義來看，法院執行房產在法律上的確沒有任何問題，“可這么判，房產被執行了、拍賣了，老百姓付了錢卻拿不到房，這確實與大家樸素的正義觀不符。群眾意見大，我們壓力也不小啊。”

但與此同時，法官們卻又感到非常困惑，《執行異議復議規定》第三十條中明確規定了預告登記制度可以排除執行，這一條款相較于該規定第二十八條和第二十九條來說，構成要件相對簡單，爭議不大，容易判斷，只要購房者能在簽訂購房合同后及時主動申請辦理預告登記，幾乎不會引發后續訴訟。

“簡單來說，正常履行中的房產交易辦理了預告登記，后面房地產公司資金鏈出問題，法院一般也會支持購房戶的異議，不會執行這套房子。”劉國華告訴記者，“可為什么老百姓放著‘陽光大道’不走呢？”

“明明早去做個預告登記就能規避風險，何苦要等到房子被執行了，再去提執行異議？”法官們意識到，要跳出案子來解決問題，調研小組隨即成立。

與購房者進行深入交流后，調研小組才明白，社會大眾對預告登記制度甚至不動產登記才發生物權變動的規定缺乏足夠的了解，沒有認識到預告登記在預防交易風險方面的強大作用，“政府都備案了，怎么房子還不是我的呢？”“網簽和預告登記有什么區別？反正不都是政府管的嘛。”老百姓的誤區就在這里。

當時剛剛從寧波市奉化區人民法院院長調任浙江高院審監一庭庭長的趙江濤得知情況后，想到經法院建議，奉化當地全面引導推進不動產預告登記制度的做法，要求調研小組先對奉化的相關做法成效進行核實。果然，奉化當地有關部門在2020年聯合出臺《關于進一步加強房地產領域不動產預告登記的通知》后，成效良好，不動產交易領域的產權糾紛明顯下降。

那么全省的情況如何？有無推廣價值？趙江濤隨即請示院領導：“我們要馬上行動起來，去相關單位調研調研，看看怎么提前把這個風險點給堵上！”

審監一庭的法官們都明白，只有厘清路子，才能開對方子。

好制度為何少人問津？一場“人來人往”的深度調研直面問題痛點，凝聚治理共識

2021年10月21日，在浙江省政務協同平臺“浙政釘”上，一封《關于協助調研房產交易預告登記制度情況的函》被分別發送給了浙江省住房和城鄉建設廳、浙江省自然資源廳，發函的是浙江高院。

函里寫道：“針對我省三級法院在案件辦理過程中發現存在房屋買賣‘重網簽備案、輕預告登記’，導致過戶登記前房屋被‘一房二賣’、抵押、查封引發的執行異議之訴案件數量多、審理難的問題，我院將對相關情況開展調研，并計劃近期赴貴廳交流協商，請貴廳予以協助。”

文后附著的，是一份直面問題、要點清晰、簡潔明了的調研提綱。

其后幾天，審監一庭副庭長劉國華分別與省建設廳法規處、房產處和省自然資源廳確權登記局相關負責人等，多次就調研所涉問題在“浙政釘”上進行先行溝通。

“我之前收藏的這篇文章對房屋交易合同網簽備案的問題有比較細致的解讀，可供參考”“文件夾里有四五個之前向相關部門匯報的內容”“好的，我學習下”“收到，謝謝”……“浙政釘”上，三家單位之間來往信息不斷。

可單純的“文來文往”，于審監一庭的法官們而言，顯然是不滿足的。

在前期充分溝通的基礎上，2021年10月25日上午，趙江濤率領調研小組先來到省建設廳，與法規處、房產處負責人及相關工作人員進行座談交流，下午，一行人又馬不停蹄地帶著上午“熱氣騰騰”的調研成果來到省自然資源廳，與登記局副局長金俊等人組織座談。

兩場座談會，氣氛熱烈，大家暢所欲言。會議不算長，但務實而高效。“出發一車子、開會一屋子、發言念稿子”的現象沒出現。

用一天的時間，審監一庭的調研小組詳細了解了2019年以來浙江全省商品房買賣合同、二手房買賣合同的網簽備案和預告登記情況，同時查閱了辦理網簽以及預告登記的文件規定、流程和相關材料，并對簽訂房屋買賣合同后預告登記辦理率低的主要原因分別征求了兩家單位意見。

三家單位的辦公地點雖然離得不遠，但經過這次“人來人往”，彼此心里都覺得距離更近了。

根據省建設廳、省自然資源廳的統計數據，房產交易中網簽備案已基本全部落實，而在預告登記方面，除去辦理抵押權預告登記的情形，浙江省2019年、2020年一手房轉移預告登記件數占同期一手房網簽數量的比例分別為42.3%、42.7%，二手房轉移預告登記件數占同期二手房網簽數量的比例分別僅為0.22%、0.17%。且一手房轉移預告登記中，絕大部分還是出于辦理按揭貸款需要而“被動”辦理。

幾近100%的高網簽備案量和較低的預告登記量擺在一起，讓來調研的法官們嚇了一跳。

“兩項工作之所以有巨大的數據差，除購房者對預告登記制度了解不足之外，還有一個重要原因，那就是預告登記和網簽備案在職責分工和硬性要求上均有區別。”全程參與調研座談的省自然資源廳工作人員韓志濤告訴記者。

2013年11月20日，國務院常務會議明確，由原國土資源部（現自然資源部）負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責。2016年，不動產統一登記制度體系全面形成。

據住建部門相關工作人員介紹，住房和城鄉建設部曾出臺多項意見，要求實現“新建商品房、存量房交易網簽備案的全覆蓋”，目的主要是為了在宏觀上對房地產市場進行調控監管。因此，網簽備案作為一種行政管理行為，是要求必須落實的，浙江省目前已基本實現“新建商品房、存量房交易網簽備案的全覆蓋”。

“不動產統一登記制度建立后，網簽備案是住建部門的職責范圍，而預告登記屬于自然資源部門的職責范圍，兩者分屬不同部門管理。”韓志濤說，“盡管預告登記制度已全面實施，自然資源部門也積極履職，并且從法律效果上看，預告登記可以更好地保障物權實現和防范化解風險，但預告登記是依權利人申請辦理的，強調的是行為自治，作為交易雙方的自愿行為，權利人不主動發起申請，自然資源部門不能強制，只能多多引導。”

在仔細查閱《浙江省商品房買賣合同示范文本》后，調研小組的法官們發現，該份格式化合同對預告登記的約定比較原則。

大家逐漸厘清了頭緒，“一來，部分群眾、企業對不動產預告登記制度不了解，沒能充分認識它對保護自身合法權益和定分止爭的重要作用，省內統一使用的合同文本對此也提示不夠，購房者自然不會主動去申請辦理了。二來，網簽備案和預告登記分屬兩個單位管理，辦理網簽備案時無法做到同時辦理預告登記，辦理不夠便利，大家也就不愿意去麻煩了。”

“實地走訪調研后，我們幾家又通過‘浙政釘’進行了后續線上溝通。”劉國華說，“大家都能感覺出來，問題越來越明確了，思路越來越清晰了，意見也越來越統一了。”

一個共識逐漸形成：群眾對預告登記的了解程度不深，不主動申請預告登記，導致預告登記制度落地情況不夠理想，房產交易中預告登記率偏低，不利于保護購房者的合法權益，潛藏影響社會和諧穩定的因素。在網簽備案的同時推行預告登記制度，是防患于未然、推進訴源治理的有效手段。

“這是一個系統性工程。”參加調研的省建設廳、自然資源廳相關負責人表示，“解決這個問題不能靠單打獨斗，而要充分協同配合。”

在這樣一個充分尊重、積極互動、彼此坦誠的溝通氛圍中，一份司法建議的雛形在法官們腦海中逐漸成型了。

得到回復不是終點，解決問題才是目的，一紙司法建議能有多大能量？

調研已足夠扎實，建議已足夠充分，權責已足夠明晰。調研結束后，經過一段時間的梳理醞釀，一份《浙江省高級人民法院關于推動預告登記制度全面落地的司法建議》草稿出爐。

“為此建議：一是協調省建設廳、自然資源廳等相關部門研究建立預告登記信息共享、工作銜接機制……二是修訂完善《浙江省商品房買賣合同（預售）示范文本》……三是進一步加大預告登記制度的宣傳力度。”

全文不過千余字，卻“帶著問題來，奔著問題去”，凝聚各方的智慧與共識。

“我們充分尊重各部門意見，確保提出的建議務實有效，具備可操作性，沒有太大的技術壁壘。”可審監一庭的領導們卻沒有第一時間把這份司法建議發出去。

他們在顧慮什么？又在思考什么？

劉國華向記者解釋：“司法建議不是一把‘硬尺子’，并無法律上的強制約束力。得到一個建議反饋很容易，關鍵看怎么讓‘軟性’的司法建議落到實處。”

所以，在發出司法建議前，浙江高院先就此問題向浙江省委辦公廳報送了一份《情況反映專報》，得到了時任省委領導的批示肯定。

法官們覺得心里有底了。

2021年11月29日，這份不到3頁紙，可內容卻沉甸甸的司法建議正式發出。

不過，仔細看這份司法建議，卻又有一個不尋常之處。

推動預告登記制度全面落地，直接涉及省建設廳、省自然資源廳，可為什么司法建議卻發給了浙江省人民政府辦公廳？

這可不是什么低級錯誤，“司法建議發給省政府辦公廳，我們是經過深思熟慮的。”劉國華說，“由于此項工作直接涉及政府兩個部門，后續工作還可能會延伸到市場監管局、銀保監局等等，需要大量跨部門的協調配合，我們覺得需要一個更高的抓手。”

于是，作為多個部門的統籌協調單位——省政府辦公廳，就成了收件人。

據介紹，省政府辦公廳收到司法建議后非常重視，層報后，常務副省長專門對此作出批示。辦公廳工作人員還打電話給該司法建議的聯系人，詢問相關情況，征求配合開展工作的意見，并督促省建設廳、省自然資源廳認真落實。

“盡管這樣子一來一回的慢一點，但必須得做。”浙江高院領導的態度很堅定。

很快，省建設廳、省自然資源廳就忙活了起來。針對這三條建議，到底要怎么具體推動，該如何相互配合，幾家單位在前期調研階段達成共識的基礎上，進一步細化工作內容和任務清單。

“浙政釘”上你來我往，信息交流更頻繁了。

“浙江高院前期對這項制度的落實和完善開展了深入調研，并結合我省實際提出了建議，對此我廳一直是積極支持，密切配合自然資源等部門一起研究采納。”省建設廳相關負責人說。

省自然資源廳登記局副局長金俊也告訴記者：“其實我們對這個司法建議是非常歡迎的，我們知道預告登記制度在防范房產交易風險上的法律效力和積極作用，作為業內人員，我們也特別想推動這個制度全面落地，更好地保障權益和防范風險。浙江高院的司法建議給部門合作增添了契機。”

2022年1月19日，省自然資源廳、省建設廳報送的《“關于推動預告登記制度全面落地的司法建議”辦理情況的函》發到了省政府辦公廳。

函中，一條條舉措創新而又務實，十分抓人眼球：“讓權利人知曉如何申請、如何辦理”“在合同示范文本中增加有關不動產預告登記等內容，引導權利人在開展商品房買賣合同網簽備案時，主動申請預告登記”“探索在合同網簽備案環節可一并申請預告登記業務，實施房屋交易合同網簽備案、預告登記‘一次性辦理’”“加大在審批貸款、稅款征收等領域的應用，為協同防范金融風險、房地產項目風險、強化稅收征繳等提供有效支撐”……

復函發出后，一場實實在在的“微型小手術”在兩個單位系統內真刀真槍地開始了，影響輻射面也越來越大。

2022年3月，省自然資源廳組織浙江省轄11個地級市中的6市，舉行推動預告登記制度全面落地專題座談會，大家暢所欲言、充分交流，前后花了半年時間，深度了解各地自然資源部門的預告登記現狀、具體落實舉措。

同年9月，特別針對二手房交易中預告登記率低的問題，省自然資源廳印發《關于推行二手房交易實施不動產預告登記的通知》，發函給浙江省各市、縣（市、區）自然資源主管部門，強調“本著為民服務的宗旨……積極負責做好預告登記工作”，并明確“預告登記不收取不動產登記費”“辦理預告登記轉本登記時，不再重復收取材料”“可通過浙江省一體化智能化公共數據平臺（IRS）以數據共享方式將預告登記結果推送銀行業金融機構和稅務部門”……抄送單位中，包括了省公安廳、省建設廳、省市場監管局、人行杭州中心支行、浙江銀保監局等。

上層協同打通了，下層工作就好開展了。

臺州、嘉興、寧波等地，一場橫跨房產交易、不動產稅務、金融機構等多方的信息共享集成、工作流程集成悄然而起——部門之間數據壁壘被打通，實現“合同網簽、預告登記”一件事網辦；“合同簽訂，同步預告，按揭審批，組合登記，僅放貸至賣方”的新型工作路徑已然成型。

從事房產中介工作多年的臺州市房金眼房地產經紀有限公司總經理泮雄偉，深刻感受到了浙江不動產登記領域的巨大變化：“以前我們中介為什么不積極引導客戶辦理預告登記，主要是嫌麻煩，憑空多了一道手續。現在能實現合同網簽的同時即辦理預告登記，而且后續貸款、正式登記都可以使用這個數據，信息只需填一次，安全性還提高了，大家何樂而不為呢？”

數據最有發言權。“2022年8月1日到今年3月底，半年多時間，臺州地區二手房預告登記辦理數就達到了4252件。”臺州不動產登記服務中心副主任周芳芳告訴記者，“而在這之前，我們一年也就只能收到幾十筆辦理申請。”

另一邊，省建設廳一份《關于征求浙江省商品房買賣合同、二手房買賣合同、房屋租賃合同示范文本意見的函》發到了各市、縣（市、區）建委、建設局、房管局，省市場監管局、省自然資源廳、省稅務局、人行杭州中心支行、浙江銀保監局和浙江高院。在附件合同示范文本修訂內容征求意見稿中，預告登記的辦理成為重點修改內容，并作為合同條款單列，引導權利人主動及時申請預告登記。

在相關部門的大力支持與積極配合下，這份小小的司法建議所衍生的綜合治理橫向貫通力和縱向貫通力均大幅加強。

最初靈光閃現中一個個小小的思維火花，正在浙江這片土地上逐漸變成刻在制度運行邏輯里的現實。

與此同時，浙江高院的法官們也在密切地關注著各方工作的進展情況，除了各種公對公的回函之外，“浙政釘”上的信息溝通從未間斷。

“我們自己也會搜集整理相關典型案例，及時對外發布，強化宣傳引導，幫助老百姓充分認識到預告登記對于防范房產交易風險的重要性。”案件承辦法官們說。

自然資源、住建相關部門的微信公眾號上，與預告登記有關的普法文章、新機制新舉措的介紹文章等也越來越多。“原來預告登記這么重要”“也不費事，回頭趕緊辦一個”，留言里，大家認真又急切。

“司法建議發了以后，我們身邊有些干警也馬上去補辦了預告登記。”審監一庭的法官們笑著對記者說。

據統計，2022年，全省法院因執行異議之訴案件引發群體信訪明顯下降，2021年后全省法院執行異議之訴案件呈下降趨勢。

“我們發現，預告登記率上升以后，相關群體性事件不能說完全沒有，但是急劇減少。”相關司法建議已取得初步成效，劉國華感慨，“隱患提前排除了，不管是對社會穩定、綜合治理，還是對法院的審判執行工作來說，都大有裨益啊。”

放眼望，條條司法建議織成的訴源治理網正徐徐展開

推進預告登記制度全面落地的司法建議，只是浙江高院乃至浙江全省法院發出的大量司法建議之一。

據統計，從2018年到2022年，從956份到1753份，浙江全省法院司法建議發送量近乎翻倍。

“司法建議后面是要落實的，是要有效果的，質和量要比翼齊飛，起碼也要更重視質，而不是量。”在司法建議“質”與“量”的辯證關系上，浙江高院的領導們想得很清楚——開良方，但更要重實效，要從辦案中發現問題，見微知著，真正實現“辦理典型一案，促進解決一片”的治理效果。

于是，一份份直面真問題、尋求真方法、促進真解決的司法建議發了出去——

浙江高院在審理案件過程中發現涉房地產票據追索權糾紛呈上升態勢，就此向省銀保監局、人民銀行杭州中心支行發送司法建議，有效加強商業匯票監管，防范票據承兌風險；

紹興市中級人民法院對存在敗訴風險案件清單化管理，實施定向建議、靶向監督，推動分管副市長每月召開法治政府工作推進會，研究解決相關問題；

杭州市西湖區人民法院針對騙取醫保基金犯罪案件多起訴“中介”、少起訴“源頭”藥店等情況，向公安分局建議重視醫保詐騙犯罪產業鏈的全鏈條打擊，維護醫保基金安全，保障正常參保人員的合法權益……

有來有往，司法建議才能擲地有聲。那建議反饋和采納情況如何呢？

2022年，浙江全省法院司法建議的反饋率和采納率達81.17%、80.77%，其中黨政機關的反饋率幾乎能達到100%。但回看2018年，這兩個數據才只有65.48%、64.95%。

變化是如何發生的？

據介紹，浙江省委依法治省辦牽頭起草的“法治浙江”考核指標中明確規定，黨政機關未在規定時間內書面回復司法建議或者回復不客觀、與事實嚴重不符的，每發現一起要扣0.2分。

浙江高院研究室主任馮亞景解釋道：“0.2分聽起來不多，但要知道，大家其實差距不大，扣起分來還是很有壓力的。”

司法建議有了黨委的支持，于是“剛性”倍增。

“借力”之外，法院內部的自我改革和自我完善也大刀闊斧地推進著。

近年來，浙江法院以“全域數字法院”建設為牽引，建立起全省司法建議信息庫。2022年，各級法院基本實現司法建議即發即錄，數據錄入準確性、完整性、及時性不斷提升。截至年底，全省司法建議信息庫累計錄入13770份司法建議書、10320份反饋意見，有超過13萬個信息點可供查詢。

針對司法建議存在的簽發效率不高、歸檔內容不全、線上線下脫節等問題，浙江高院推動金華市中級人民法院、蘭溪市人民法院開發建設“司法建議一件事”應用，重塑司法建議全周期流轉機制，實現司法建議在線智能制作、審批、簽發，內外網實時信息交互，人大、依法治市辦在線全流程協同監督，人民法院與被建議單位雙向綜合評價。

與此同時，一套內部約束的考核激勵機制也日臻完善。馮亞景介紹，湖州、臺州等多地法院將司法建議的制發和采納情況納入員額法官績效考核，在法官入額、評優評先時予以考慮。

法院系統通過一套程序，打造更“有料”的司法建議；被建議對象通過一套程序，實現高反饋和高效協同——一個良性循環正在成型。

在談到對司法建議的理解時，浙江高院研究室副主任趙蕾的一句話讓人印象深刻：“通過辦案，發現部門之間銜接配合上的縫隙，再通過發出司法建議，從末端、從案件、從外部、從整體上推進社會綜合治理。”

以“我管”促“都管”，變“化解矛盾”為“提前預防”。這，或許就是司法建議的價值。（記者 王賀）