□ 記者 劉春 顧巍鐘

從南京的小西湖到常州的老城廂，從蘇州的網紅菜場到淮安的“里運河畫廊”，我省城市更新中捧出了一件件群眾滿意、社會關注的“作品”，但城市更新從理念認知、技術標準到政策支持，各地在推進實施中也遇到不少難題。4月25日，省住建廳發布《江蘇省城市更新行動指引（2023版）》（下稱《指引》），就城市更新的任務、難題和實施標準，尤其是和既往城市改造的本質區別，給予了系統和針對性的解答。

既要空間更新，也要產業換新

去年9月，我省發布48個省級首批城市更新試點項目名單。“城市更新行動涉及到體制機制創新、城市規劃建設和治理體系重構等諸多方面，在試點推進中，各地面臨不少問題，產生了很多困惑，希望得到指導。”省政協副主席、省住房和城鄉建設廳廳長周嵐介紹，城市更新行動不僅僅是一個規劃，它面向問題，要產生實效。

“江蘇城鎮化率已達74%，逐漸步入較快發展的中后期，城市更新更加強調以人民為中心和高質量發展導向，與以往的建設改造相比，無論是價值理念、建設方式，還是利益分配、實施動力，均發生很大轉變。”設計大師、省規劃設計集團總經理梅耀林說，過去城建改造順應當時的快速城鎮化需求，更多注重“增長”和“效率”，強調短期利益實現，而城市更新著力解決城市短板弱項、群眾急難愁盼，更加關注生活品質提高和人居環境改善，關注空間、社會、經濟一體化發展，側重小規模、漸進式的局部調整和功能完善，城建重點由房地產主導開發的增量建設，轉向存量更新提質。

位于南京外秦淮河邊的國創園（原南京造幣廠），就是一個城市更新讓老廠區再現活力融入城市的范例。更新改造中，國創園保留了老廠房的機理和建筑，延續19世紀以來的百年工業文脈，注入了研發、辦公、文創等都市產業，如今這里既是辦公場所，也是熱門旅游打卡地。產權人作為更新實施主體，參與到建筑更新的“策劃、設計、建設、運營”全生命周期，平衡短期效益與長期效益，兼顧產業發展和文化提升，推動工業歷史地段的活化利用，進而融入城市發展。

“一個區域不應只發展旅游，還應注入實體產業，才能更有力地增加一座城市的經濟和活力支撐。”省設計大師、蘇州九城都市建筑設計有限公司總建筑師張應鵬說，老舊城區更新改造，需要直面“老城衰退”這一共性問題，給老城注入新產業，喚回年輕人。《指引》涉及老舊廠房、低效廠房的再利用，讓未來老城引入產業更加有據可考。在城市中心區、濱水區、歷史風貌地區等重點區域，鼓勵利用低效閑置廠房興辦文化創意、科技研發、健康養老等新產業新業態。

試點城市體檢，實施有機更新

為老城注入“新經濟”，南京門西地區在改造中保護歷史街區的同時，植入軟件、設計、文創等產業，零星切入餐飲、休閑空間、體育館等復合功能，既滿足區域內工作人員的工作生活需求，又讓老門西融入南京老城，成為開放式的辦公空間。

這讓省建筑與歷史文化研究會會長劉大威十分感慨，因為過去許多舊改項目中，雖然文保建筑、重要歷史建筑保留下來，但許多舊房子拆掉了、老街巷消失了。他引用羅大佑《鹿港小鎮》表達了這樣的遺憾和失落：“聽說他們挖走了家鄉的紅磚，砌上了水泥墻，家鄉的人們得到他們想要的，卻又失去他們擁有的……”

告別大拆大建，注重有機更新，城市更新保留下不同時代的建筑，讓城市發展從“斷代史”變為“編年史”。《指引》要求，對更新項目全面體檢，既查找城市短板，甄別各類城市問題的輕重緩急，也梳理歷史文脈，查清資源要素，實施有機更新。

城市體檢自上而下整體“把脈”更新項目，分析地區各類要素建設狀況，開展居民意愿調查，梳理現狀問題及實際需求，綜合評估問題和短板，進而明確城市更新目標、任務、時序等總體要求。

“城市體檢，應是城市更新行動的前提和基礎，將從中發現的問題作為更新著重解決的問題，也要通過城市體檢查擺城市競爭力、影響力和可持續發展中的問題。”住房和城鄉建設部建筑節能與科技司副司長汪科介紹，今年4月至8月，計劃組織全國各城市先行先試，率先試點城市體檢。此外，推出一批試點城市，落實城市體檢理念，在試點中總結方法，進一步推廣并指導城市更新行動。

社會各方參與，分擔更新成本

南京歷史城區保護建設集團是秦淮區主要從事老城保護更新的國資平臺，參與南京小西湖、小松濤巷、荷花塘片區等多個老舊地塊更新。集團董事長范寧經常被問及：“你們是怎么做到更新項目收支平衡的？”他答：“在尊重各方權益的基礎上，我們研究建立受益者資金投入的政策機制，實現多方主體合作共贏。”

和過去的城市改造相比，新發展階段的城市更新更強調政府引導、市場運作、市場參與，合理吸收權利主體參與進來，利益分配調整貫穿于城市更新全過程，最大程度實現共贏共享，從而實現了三個轉變：政府職能從“多頭管理”向“協同治理”轉變，企業目標從“高溢價、快周轉”向“持續微利”轉變，社會公眾從“表達訴求”向“深度參與”轉變。

根據“誰受益、誰出資”原則，南京鼓勵不動產產權人自籌資金用于更新改造，明確政府、經營主體和物業權利人的出資分類邊界和比例。危房等級為D級的，翻建費按照市、區財政和產權人3：3：4的比例分攤。今年4月，南京小西湖片區堆草巷11號房屋更新完成，最終三個產權人各自花費約8萬元就能完成祖傳老宅翻新。

在試點實踐中，我省各地政府、社會、居民多方資金共擔更新成本，綜合考慮自籌經費、市場投入、貸款融資、政策性專項經費等多種資金來源方式，配套相關支持政策。蘇州市住房和城鄉建設局總工程師錢毓靜介紹，在實踐中政策上對各方利益的整體協調考慮還不夠，土地、財稅、投融資等方面的激勵不足。如因缺少相應的稅收優惠配套政策，導致土地增值稅過高，約占交易價格的50%，這就挫傷了投資方參與城市更新的積極性。

對此，一些城市在政策支持上進行了試點。無錫對于符合規定的城市更新項目，享受行政事業性收費和政府性基金相關減免政策。棚戶區改造安置房建設項目，免征城市基礎設施配套費等行政事業性收費。電力、通信、市政公用等企業要積極支持城市更新工作，適當減免入網、管網增容等經營服務性收費。“城市更新以補齊城市短板、解決急難愁盼、激發城市活力為根本宗旨，回報率低、回報期長，需要更多政策傾斜。”梅耀林說。