山東省東營市近日在黃河三角洲國家級自然保護區外圍毗鄰海域開展涉環境公益訴訟增殖放流活動，2300萬余粒貝類幼苗被放流入渤海。
周廣學攝（人民視覺）
浙江省湖州市吳興區人民檢察院的檢察官與吳興區市場監督管理局的工作人員一起開展食品安全公益訴訟專項監督行動。
新華社記者 徐 昱攝
2017年9月11日，第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會在北京開幕。習近平總書記致信祝賀，指出“檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任”。
就在會議開幕2個多月前，十二屆全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機關提起公益訴訟制度。2017年7月1日，檢察公益訴訟制度全面推開。
截至目前，全國檢察機關共立案公益訴訟案件67萬余件，在多個領域不斷拓展，取得積極法治效果和良好社會效果；深化國際合作，促進交流互鑒，國際“朋友圈”越來越大……5年來，中國檢察公益訴訟摸著石頭過河，正在發揮國家利益和社會公共利益“看護人”的重要角色。
積極穩妥拓展新領域
“上下忙碌整一年，水碧魚美心欣然。”“萬峰湖案”臨近尾聲，最高檢第八檢察廳主辦檢察官劉家璞在工作日志里寫下這句話。對最高檢直接立案辦理的公益訴訟第一案，他至今記憶猶新。
萬峰湖是中國五大淡水湖之一，地處黔、桂、滇三省（區）結合部，是珠三角經濟區的重要水源，其水質狀況直接關系沿岸數十萬人民的生產生活。
長期以來，非法網箱養殖及非法捕魚等問題突出，致使萬峰湖流域生態環境受損嚴重。中央環保督察組曾兩次指出問題，但一直未能徹底解決。
“萬峰湖治理難，難在跨行政區劃。三地治理主體分散、步調不一、力度不同，很難形成合力。”劉家璞說。初步調查后，2019年12月，最高檢決定直接啟動公益訴訟檢察立案程序，成立由張雪樵副檢察長擔任組長的專案組，劉家璞是專案組一員。
摸排線索、調查取證、制發檢察建議……專案組成立后，案件辦理有條不紊推進。“我們這次實現了三地聯動、四級檢察機關一體化辦案。僅靠一地或某個層級的檢察機關，都無法破解難題。”劉家璞說。
在各方努力下，萬峰湖治理取得明顯成效。今日的萬峰湖，碧波蕩漾、鳥飛魚躍，景色如畫。
在傳統觀念中，檢察官往往站在法庭上指控犯罪，為何在“萬峰湖案”中，卻化身生態環境的“守護人”？
100多年前，《美國經濟評論》雜志首次提出“公地治理”難題：公共資源誰都能利用，但當公共資源被濫用或破壞時，常常沒有明確主體主張權益并進行救濟。“通過了解‘公地治理’難題，人們更容易理解公益訴訟緣何產生。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛列說，當公共利益受到侵害，沒有適格主體提起訴訟，缺乏有效救濟渠道或現有救濟渠道失靈時，公益訴訟可以起到激活或補足制度機制不足的作用。
胡衛列介紹，從上世紀90年代末開始，多地檢察機關圍繞環境污染、食品安全和消費者權益等領域“試水”公益訴訟，但檢察公益訴訟真正制度化的起點，是黨的十八屆四中全會。
從頂層設計、試點先行，到立法保障、全面推行，檢察公益訴訟前進的每一步，走在“無人區”，步伐卻很穩健。
江蘇蘇州的消防員劉磊在營救跳河輕生群眾時不幸犧牲，應急管理部批準其為烈士。然而，劉磊老家湖南石門的唐某成卻在微信群公然發表侮辱性言論，侵害了劉磊烈士的名譽，造成較惡劣的社會影響。當地檢察機關發現后，向法院提起公益訴訟，有力捍衛了英烈名譽榮譽。
在英烈保護領域的實踐是檢察公益訴訟拓展新領域的縮影。5年來，未成年人保護法、安全生產法、軍人地位和權益保障法、個人信息保護法、反壟斷法等多部法律增加檢察公益訴訟條款。各地紛紛作出有益嘗試，全國已有26個省級人大常委會出臺加強公益訴訟檢察工作的專項決定。
“邊探索邊總結，待條件成熟再推動公益訴訟專門立法。”胡衛列表示，我們將繼續秉持積極穩妥的原則，既要確保公共利益受侵害時不缺席，也要把握好公益訴訟履職邊界。
訴前實現維護公益目的是最佳司法狀態
“檢察機關提起公益訴訟是訴訟還是法律監督？”
2019年11月22日，全國政協召開以“協同推進公益訴訟檢察工作”為主題的雙周協商座談會，一位全國政協委員問道。
面對提問，最高檢黨組書記、檢察長張軍回答：“公益訴訟檢察工作就是以訴的形式履行法律監督的本職。”半年后，2020年全國兩會期間，張軍向大會報告最高人民檢察院工作時，提出“堅持把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態”。由此可見，維護公共利益，不一定靠“訴”解決。
檢察公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。其中，行政公益訴訟案件占比90%以上。在民事公益訴訟中，有訴前公告程序。公告期內，一旦適格主體起訴，檢察機關便不再提起訴訟。
“行政公益訴訟，只有檢察機關能起訴，但需先向行政機關發出檢察建議。這種訴前檢察建議，具有鮮明的中國特色。”胡衛列指出，它體現了檢察權對行政權的尊重，督促行政機關積極履職、自我糾錯。同時，也有助于節約司法資源，提升監督效率。
5年來，全國檢察機關共制發訴前檢察建議52萬余件，行政機關回復整改率持續提升，2021年達99.5%。可以說，絕大多數行政公益訴訟案件在訴前得到解決。
如果行政機關不配合咋辦？某地一違法堆放建筑垃圾場所占地120余畝，渣土堆高近10米，存續近10年。2015年，涉案地塊劃入城區范圍。當地檢察院向城管執法局發出檢察建議，督促其依法履行職責。但該局認為，渣土堆形成時該地塊尚未劃入城區，不屬于其監管職責。檢察機關認為“新官要理舊賬”，于是提起行政公益訴訟。最終，法院支持了檢察機關的起訴意見。
“檢察機關追求在訴前實現公益保護目的，但不意味不用訴訟手段。對經督促仍不履行職責、不整改的現象，我們敢于亮劍，堅決提起訴訟，并把訴訟作為公開的法治課堂。”胡衛列說。
劉家璞坦言，一開始，確實有些行政機關對檢察公益訴訟有抵觸情緒。可隨著制度推進，很多行政機關開始主動與檢察機關聯系，共同解決“老大難”。湖北黃石磁湖風景區內，一居民擅自搭建房屋，向湖中直排污水，還在湖中圍欄投肥養殖，破壞磁湖生態環境。由于涉及職能部門較多，該問題10余年未能解決。有了檢察公益訴訟，市國土資源局主動上門請求監督。當地檢察院隨即向5家行政機關發出檢察建議，督促聯合執法，多年“頑癥”終獲解決。
談到檢察公益訴訟，一位行政機關負責人感慨說，它是以司法手段保護公益、促進國家治理的一項重要制度安排，是推進依法行政的良藥。
“推進檢察公益訴訟制度發展完善，離不開各方的參與支持。”胡衛列說，一方面包括與相關職能部門、社會組織的協調配合，另一方面，還要積極推廣訴前圓桌會議、聽證、公開宣告等方式，不斷提升公眾參與度和認可度。
講好中國法治故事的亮眼名片
“中國正在把生態文明落到實處，探索的氣候變化檢察公益訴訟更是鼓舞人心，這樣的決心值得所有國家學習。”世界自然保護聯盟環境法委員會主席、巴西高等司法法院大法官安東尼奧·本杰明說。
這一幕發生在2021年9月召開的第七屆世界自然保護大會。本屆大會上，最高檢副檢察長張雪樵受邀在北京線上出席“環境守法與執法挑戰”分論壇并致開幕辭。這是中國檢察機關首次參加世界自然保護大會并發言。
早在實施之初，中國這一公益訴訟模式便引起國際社會關注。聯合國前副秘書長埃里克·索爾海姆來中國考察環境保護時，對檢察公益訴訟給予高度評價。最高檢設立第八檢察廳專門負責公益訴訟檢察之際，巴西聯邦副檢察長拉克爾·道奇對此表示祝賀，認為中國檢察機關已走在前列。
毋庸置疑，“檢察公益訴訟”是中外司法交流高頻詞，已成為講好中國法治故事的亮眼名片。去年12月，在最高檢與歐洲環保協會共同舉辦的“生物多樣性保護暨預防性檢察公益訴訟研討會”上，多國法官、檢察官、專家學者稱贊此舉是中國在生物多樣性保護領域的成功實踐。
對中華鱘自然保護區的保護就是一個例子。長江湖北宜昌中華鱘自然保護區是中華鱘重要的產卵場，但核心區內不少居民使用釣鉤網具等非法捕魚，附近約一公里長江堤岸被改為菜地，建設違規構筑物，嚴重影響中華鱘繁衍生息。
“我們了解相關線索后，逐級交辦，由湖北宜昌西陵區人民檢察院辦理。”劉家璞介紹，在向多家行政機關發出檢察建議后，一次綜合整治拉開帷幕，污染情形逐步改善。為建立保護長效機制，當地政府發布通告，明確對長江湖北宜昌中華鱘自然保護區范圍實行永久禁捕。
“以前有可能側重保護野生動物本身，如今我們同樣重視對動物棲息地的保護。”劉家璞說，這反映出中國檢察官在生物多樣性保護理念上的變化與進步。
相較國外，中國公益訴訟有啥不同？英國環境署首席環境檢察官安妮·布魯斯南表示，在英國，只有個人和社會組織可以提起公益訴訟，但面臨訴訟資源等方面的困難。通過中國檢察公益訴訟的實踐，看到了由檢察官提起公益訴訟的優勢。
除了生態環境，中國檢察機關還積極探索無障礙環境建設等領域的公益訴訟，保護弱勢群體合法權益。
“檢察公益訴訟在生態環境保護、人權保護等領域具有獨特功能與價值，正在展示出越來越旺盛的生命力。”胡衛列說。
