行政爭(zhēng)議上訴率高、信訪率高、申請(qǐng)?jiān)賹徛矢摺⒎邢⒃V率低“三高一低”現(xiàn)象一直困擾著法院和行政機(jī)關(guān)。2021年，福建省南平市中級(jí)人民法院與南平市司法局聯(lián)合制定《關(guān)于促進(jìn)依法行政 推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解的共同行動(dòng)方案》，著眼行政爭(zhēng)議有效預(yù)防和實(shí)質(zhì)性化解，以共建共治共享的理念，從關(guān)口前移、重心下沉、觸角延伸、職能外拓四個(gè)維度，構(gòu)建高質(zhì)高效的行政爭(zhēng)議分層化解體系。

在經(jīng)歷行政訴源案件數(shù)量多年快速增長(zhǎng)，2021年更是同比上升2.66倍之后，今年，南平市兩級(jí)法院迎來(lái)了拐點(diǎn)：1至8月，南平市行政訴源案件數(shù)量同比下降2.39%，案件數(shù)量急劇增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到有效緩解。

關(guān)口前移：預(yù)防與調(diào)處并重，打造行政爭(zhēng)議訴源治理“過(guò)濾池”

“行政協(xié)議的管理和履行有爭(zhēng)議，大家都不敢自作主張，所以希望通過(guò)訴訟程序解決。”今年初，面對(duì)標(biāo)的額高達(dá)1.21億元的土地使用權(quán)出讓合同存在的潛在爭(zhēng)議，浦城縣自然資源局副局長(zhǎng)陳赟坦言。

應(yīng)該局請(qǐng)求，南平市行政爭(zhēng)議預(yù)防調(diào)處中心啟動(dòng)重大行政事項(xiàng)事前合法性協(xié)助審查程序，幫助厘清了行政協(xié)議潛在爭(zhēng)議的焦點(diǎn)和難點(diǎn)，并針對(duì)可能發(fā)生的行政爭(zhēng)議提供了“一攬子”的實(shí)質(zhì)性解決方案，讓陳赟服下了一顆“定心丸”。

據(jù)了解，面對(duì)行政訴源案件數(shù)量逐年上升的態(tài)勢(shì)，南平市中級(jí)人民法院選擇“與其在矛盾糾紛發(fā)生后化解，不如在事前介入做好預(yù)防工作”，行政爭(zhēng)議預(yù)防調(diào)處中心應(yīng)運(yùn)而生。目前，全市已經(jīng)建立市一級(jí)行政爭(zhēng)議預(yù)防調(diào)處中心1個(gè)、縣市區(qū)一級(jí)中心5個(gè)。各中心均組建了以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、行政審判人員提供智慧支持的行政爭(zhēng)議預(yù)防調(diào)處隊(duì)伍，主要職能是依法依規(guī)為政府守信踐諾、行政行為事前合法性審查及行政爭(zhēng)議調(diào)處提供必要協(xié)助。

“行政爭(zhēng)議預(yù)防調(diào)處中心好比水凈化工程的‘過(guò)濾池’?！蹦掀街性焊痹洪L(zhǎng)李偉介紹，“它在行政爭(zhēng)議化解過(guò)程中起到的是沉淀、過(guò)濾和吸附作用，將本不應(yīng)該進(jìn)入訴訟、復(fù)議程序的爭(zhēng)議，迅速先行化解?！?/p>

此外，南平市兩級(jí)法院還針對(duì)轄區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)成立工作專班，聚焦可能發(fā)生糾紛的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，幫助梳理行政決策、簽訂協(xié)議、行政決定、強(qiáng)制執(zhí)行等程序中的潛在爭(zhēng)議，預(yù)防行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生。

在浦城縣城市片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目征遷行動(dòng)中，浦城縣人民法院指派2名審判經(jīng)驗(yàn)豐富的老法官，作為法律特派員進(jìn)駐重點(diǎn)拆遷片區(qū)，為拆遷群眾釋法答疑，為林業(yè)局、住建局等職能部門提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)十余次。整個(gè)征遷項(xiàng)目平穩(wěn)有序推進(jìn)，沒(méi)有發(fā)生一起行政爭(zhēng)議。

為把非訴訟糾紛解決機(jī)制挺在前面，南平市兩級(jí)法院以中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)《行政復(fù)議體制改革方案》為契機(jī)，主動(dòng)靠前，通過(guò)立案指導(dǎo)、聯(lián)席會(huì)議等多種渠道，強(qiáng)化與行政復(fù)議機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)配合，引導(dǎo)行政復(fù)議成為化解部分行政爭(zhēng)議的主渠道。2022年1至9月，南平市新收行政復(fù)議申請(qǐng)415件，同比上升57.79%；南平市司法局受理69件，同比上升73.91%。

重心下沉：“三地”法院協(xié)作配合，共建行政審判“加壓泵站”

2015年，福建省高級(jí)人民法院?jiǎn)?dòng)行政案件管轄機(jī)制改革，南平中院隨即啟動(dòng)行政案件集中管轄機(jī)制改革。

“法治建設(shè)的重心在基層，行政審判的重心也要下沉?！蹦掀街性狐h組書(shū)記、院長(zhǎng)陳茂和表示。

如何讓重心下沉？南平中院有針對(duì)性地出臺(tái)了案件審理地、爭(zhēng)議發(fā)生地和當(dāng)事人所在地“三地”法院加強(qiáng)行政爭(zhēng)議預(yù)防調(diào)處協(xié)作配合工作規(guī)程。在行政案件集中管轄司法改革的制度框架內(nèi)，構(gòu)建了以案件審理地法院為主導(dǎo)，以爭(zhēng)議發(fā)生地法院為主體，當(dāng)事人所在地法院配合參與的行政審判工作新機(jī)制，充分發(fā)揮爭(zhēng)議發(fā)生地法院在查清案件事實(shí)方面、當(dāng)事人所在地法院在做好當(dāng)事人調(diào)處方面等的工作優(yōu)勢(shì)。

南平中院行政庭庭長(zhǎng)許秀平表示：“‘三地’法院協(xié)作配合工作機(jī)制，就是讓非集中管轄法院成為行政審判專業(yè)的‘加壓泵站’，確保各法院行政審判水平不降、工作質(zhì)量不減?！?/p>

行政案件的審理和調(diào)處過(guò)程中，部分案件當(dāng)事人舉證能力的不足是一大難題。在松溪縣人民法院審理的一起行政賠償案件中就遇到了這樣的情況。原、被告對(duì)案涉被征收土地的面積以及相應(yīng)補(bǔ)償金額各執(zhí)一詞，但對(duì)自己的主張均未提交證據(jù)予以證實(shí)。根據(jù)行政訴訟舉證責(zé)任分配，如果被告未提供證據(jù)，法院可判決責(zé)令被告核實(shí)相關(guān)事實(shí)后作出賠償決定。原告對(duì)賠償決定不服的，再另行起訴。但這種“程序轉(zhuǎn)圈”式的裁判方式對(duì)于化解行政爭(zhēng)議沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)意義，反而增加各方當(dāng)事人的訴累。

要實(shí)質(zhì)性化解，必須有實(shí)質(zhì)性舉措。南平中院在“三地”法院協(xié)作配合工作機(jī)制中，又創(chuàng)新設(shè)立了行政爭(zhēng)議調(diào)處筆錄認(rèn)可和委托調(diào)查制度。在這一制度下，松溪法院委托爭(zhēng)議發(fā)生地法院到當(dāng)事人所在地村委會(huì)了解相關(guān)情況并制作筆錄。當(dāng)事人雙方對(duì)筆錄內(nèi)容均予認(rèn)可，避免了追加第三人程序，又查清了案件事實(shí)，平息了原、被告雙方的爭(zhēng)議。

“三地”法院協(xié)作配合工作機(jī)制的功能還不止于此。在南平中院復(fù)議的一起行政協(xié)議非訴案件中，在爭(zhēng)議發(fā)生地法院法官的釋法說(shuō)理下，申請(qǐng)人當(dāng)場(chǎng)表示認(rèn)可一審裁定，并通過(guò)爭(zhēng)議發(fā)生地法院向南平中院轉(zhuǎn)交了撤回復(fù)議申請(qǐng)書(shū)。該案二審法官?gòu)氖瞻傅浇Y(jié)案，只用了4個(gè)工作日。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“三地”法院協(xié)作配合工作機(jī)制僅實(shí)行3個(gè)月，南平市兩級(jí)法院就有33件案件適用該機(jī)制高質(zhì)高效化解，取得了黨委政府滿意、行政機(jī)關(guān)滿意、當(dāng)事人滿意的多贏效果。

南平市司法局分管副局長(zhǎng)胡昌力表示：“‘三地’法院協(xié)作，有效打破了案件集中管轄法院與異地行政機(jī)關(guān)的聯(lián)動(dòng)壁壘，讓行政爭(zhēng)議化解的合力更強(qiáng)。”

觸角延伸：推動(dòng)自糾優(yōu)先，行政機(jī)關(guān)誠(chéng)信建設(shè)水平不斷提升

“愿判不愿糾”，這是很多行政機(jī)關(guān)面對(duì)行政爭(zhēng)議時(shí)的選擇。

實(shí)際上，有的行政爭(zhēng)議本不應(yīng)該進(jìn)入訴訟程序：有的行政行為錯(cuò)誤明顯，但行政機(jī)關(guān)怕承擔(dān)責(zé)任，不愿或不敢自行糾正；有的涉及多個(gè)行政機(jī)關(guān)的多個(gè)行政行為，僅起訴其中某一行為并不能直接解決實(shí)質(zhì)爭(zhēng)議；有的明顯錯(cuò)誤的行政行為已經(jīng)超過(guò)了起訴期限……

問(wèn)題是工作的導(dǎo)向。為了推動(dòng)自糾優(yōu)先，南平中院探索建立行政爭(zhēng)議評(píng)析制度，與被告上級(jí)部門或復(fù)議機(jī)關(guān)就事實(shí)認(rèn)定、法律適用等問(wèn)題充分溝通，不僅給理念與責(zé)任，也給思路與辦法：

——對(duì)于明顯違法的行為，作出敗訴風(fēng)險(xiǎn)提示，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自糾以避免敗訴；

——糾紛經(jīng)協(xié)調(diào)達(dá)成一致處理意見(jiàn)的，制作行政爭(zhēng)議調(diào)處備忘錄，督促雙方按時(shí)按約履行責(zé)任；

——對(duì)于行政相對(duì)人雖起訴不當(dāng)?shù)姓袨榇_有糾正必要的案件，發(fā)出司法建議。

三管齊下，行政機(jī)關(guān)誠(chéng)信建設(shè)水平不斷提升。

在徐某訴某縣民政局婚姻登記一案中，杜某為掩蓋其結(jié)婚時(shí)尚未成年的事實(shí)，使用了假身份與徐某辦理了結(jié)婚證，兩人在生活一段時(shí)間后，杜某離家并以自己的真實(shí)姓名又與他人辦理了婚姻登記。徐某希望能解除這段婚姻關(guān)系，但因結(jié)婚證上杜某使用了假名，其提起的離婚訴訟法院沒(méi)有第一時(shí)間受理，行政機(jī)關(guān)也不理會(huì)其提出的撤銷婚姻登記的申請(qǐng)。南平中院審查后認(rèn)為該案涉及無(wú)效婚姻登記行為，便向某縣民政局發(fā)出了自糾司法建議，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)迅速糾正其被訴行政行為，隨后徐某也主動(dòng)撤回上訴及起訴。

依法行政要堅(jiān)持有錯(cuò)必糾。行政機(jī)關(guān)對(duì)明顯有錯(cuò)的行為主動(dòng)糾正不僅不會(huì)損害政府形象，反而更能得到人民群眾的信任。2021年以來(lái)，南平市兩級(jí)法院共發(fā)出司法建議7個(gè)，推動(dòng)行政機(jī)關(guān)自糾52件，協(xié)調(diào)化解行政爭(zhēng)議100件。

職能外拓：府院良性互動(dòng)，共筑基層法治建設(shè)良性循環(huán)綜合體

全面依法治國(guó)的基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)也在基層。

福建省人大代表胡宗禮表示：“減少行政爭(zhēng)議的根本在于加強(qiáng)基層法治建設(shè)，完善行政爭(zhēng)議預(yù)防化解機(jī)制，增強(qiáng)行政執(zhí)法司法能力，規(guī)范行政執(zhí)法司法行為?！?/p>

變“加法”為“乘法”，共同構(gòu)建基層法治建設(shè)良性循環(huán)綜合體，才能實(shí)現(xiàn)糾紛化解效果能級(jí)躍遷。

基于此，南平市兩級(jí)法院加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的良性互動(dòng)，建立“信息共享、問(wèn)題共研、爭(zhēng)議共調(diào)、濫權(quán)共管”機(jī)制，強(qiáng)化行政執(zhí)法、復(fù)議與訴訟的銜接協(xié)作，協(xié)調(diào)解決行政執(zhí)法、行政復(fù)議和行政審判中的突出問(wèn)題。

在一起涉及市政道路規(guī)劃的案件中，原告訴求并不屬于人民法院行政案件受案范圍，但其所反映的問(wèn)題卻關(guān)系到兩個(gè)相鄰小區(qū)數(shù)百戶居民的出行安全。駁回起訴固然適用法律正確，但不能解決群眾的現(xiàn)實(shí)困難，未來(lái)還可能引發(fā)其他訴訟。

南平中院在判后主動(dòng)協(xié)調(diào)案涉地城管、住建等多家單位，指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)與兩個(gè)小區(qū)業(yè)主積極溝通，確定修路方案，最終促成政府投入約400萬(wàn)元重新修建道路。

“沒(méi)有你們的盡心盡力，我們的揪心事不知什么時(shí)候才能得到解決。”原告劉某江對(duì)法官連連道謝。

中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)市縣法治建設(shè)的意見(jiàn)》后，南平中院迅速行動(dòng)，與南平市司法局聯(lián)合組成課題組，就加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法與應(yīng)訴能力建設(shè)進(jìn)行研究，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作和人員配備特點(diǎn)，編制基層執(zhí)法和應(yīng)訴規(guī)范化指引，繪制違建處理、土地征收等鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要執(zhí)法事項(xiàng)的思維導(dǎo)圖。

“法治政府建設(shè)是全面依法治國(guó)的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。”陳茂和表示，“構(gòu)建行政爭(zhēng)議分層化解體系，是人民法院提質(zhì)助力法治政府建設(shè)的分內(nèi)之責(zé)，更是人民法院主動(dòng)融入社會(huì)治理的應(yīng)有之義?！保◤堚暶?許錦藝）