□□ 記者 白雪 劉春

2022年我國常住人口城鎮化率達65.2%，江蘇常住人口城鎮化率達74.4%。城市已進入由大規模增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重的發展階段。在存量時代，城市到底需要注入什么？如何實現可持續的城市更新，不斷增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感？會場內外響起熱議聲。

授權地方試點，

推動市場力量深度參與

環境污染、交通擁堵……我國城鎮化快速發展進程中也出現了一些“城市病”，需要通過城市更新行動逐步解決。此外，隨著我國建設水平快速提升，老城區與新城區的規劃建設標準存在較大差距，也需通過城市更新行動提升人居環境的均好性。

全國政協委員、省政協副主席、省住房和城鄉建設廳廳長周嵐調研發現，從當前各地實踐情況看，城市更新項目大多數還是以政府推動為主，市場力量參與不足，這影響著城市更新行動實施的可持續性。堵點主要集中在兩方面：一方面，市場力量介入城市更新項目實施的難度較大，相較凈地出讓的房地產開發，城市更新項目往往實施周期長、盈利低，即期資金平衡難；另一方面，地方政府推動城市更新工作受到制度約束，現行的制度規則不能適應建筑類型眾多、產權構成復雜、群眾需求多元的城市更新實踐要求。

周嵐建議，在國家城市更新立法和其他上位政策出臺前，由國務院授權地方政府綜合試點。通過綜合試點授權，支持地方政府制定適用于城市更新復雜情況下有利于激發市場活力和社會參與的土地、產權、規劃、建筑、消防、審批、資金等領域的破題路徑，為國家立法提供先行先試的可復制、可推廣經驗的實踐基礎。同時，她認為需探索政府自上而下引導和市場自下而上參與的可操作路徑。

推動城市更新可持續，錢從哪兒來是一大難題。周嵐建議，鼓勵市場力量參與城市更新，實施建設運營一體化。支持參與更新的經營主體提高物業持有比例和期限，以長期運營收入平衡更新改造的投入，推動開發主體由“一蹴而就的房地產開發商”轉變為更新地區的長期運營商。

當下，我省各地正積極推進城市更新，在實踐中探索可持續的更新模式。無錫市住建局局長陳雪峰介紹，無錫探索城市更新統籌平衡機制，立足更新區域基礎條件，實施“更新基金+項目投入+產業導入”，實行產融互動、產城一體，實現“更新一點，繁榮一片”。古運河公園及梁溪河綜合整治等項目，在片區更新中著力拓展優化商業、產業發展空間，致力提升運營附加值，為城市更新持續健康推進做出了初步嘗試。

做好頂層設計，

更新中“見物見人見生活”

“城市更新工作正逐步深入，但國家層面尚沒有明晰的頂層設計，政府部門、社會公眾、專家學者對城市更新的理解和認知存在差異。”全國政協委員、南京市政協主席王立平認為，亟須加強城市更新頂層設計，關注實踐熱點難點，吸收各地有益經驗，盡快出臺城市更新的宏觀指導性文件，在廣義狹義內涵、體制機制、政策規范乃至法律法規層面進行系統謀劃，并與老城保護、歷史文化保護等政策相銜接，推動國家、省、市層面全面統籌，引領政府、市場、公眾多元參與，助力城市更新穩步有序實施。

王立平建議，健全與存量更新改造相適應的政策法規體系。比如，根據公共設施供給、招商引資、舊房拆除等因素，綜合評定城市更新項目的公益性貢獻，通過經營性開發量指標獎勵系數彈性設定、創新土地出讓年期約定和土地價款計算規則等方式，支持城市更新項目落地實施。

城市更新是一項系統工程，需聚力破解更新體系建設不夠系統完善、資金渠道不夠豐富多元、政策支撐不夠精準高效等難題。全國人大代表，金陵石油化工有限責任公司黨委書記、執行董事張春生建議，從國家層面制定專門的城市更新法，用法治思維和方式解決城市更新中的痛點難點堵點。需注重解決城市更新過程中的土地問題，改革招拍掛供地制度、完善不動產登記制度，明晰不動產權利人的權利與義務體系，建立健全共有產權登記制度和信貸、稅收支持政策。另外，還要健全規劃技術標準，使之盡快適應城市更新的特殊要求。

“城市更新不應僅限于建筑本身的更新，還有經濟發展模式、基層治理方式、人民共同參與等全域更新。”南京市規劃和自然資源局秦淮分局局長、秦淮區城市更新辦公室常務副主任李建波認為，要從人的需求出發，在更新中“見物見人見生活”，建設有溫度、有顏值、有人情味的品質城市。

加強規劃引領，

保護歷史風貌和城市肌理

“城市更新不僅是修補、修復，更要通過更新激活發展空間。”全國人大代表、南京圖書館參考咨詢部主任劉忠斌認為，要充分用好規劃“指揮棒”，在城市更新中保護好歷史文化風貌和城市肌理，重視文化因子的保護傳承和挖掘。更新地塊要和周邊古跡景點整體規劃，相得益彰。通過城市有機更新，讓沉睡在尋常巷陌的人文景觀“蘇醒”。

在王立平看來，城市更新在實踐中最重要也最緊迫的是加強規劃引領，理清城市更新的規劃脈絡。他建議從國家層面構建清晰明確、相對統一、便捷高效的城市更新規劃引導體系，指導地方建立“總體規劃—專項規劃—控制性詳細規劃—項目更新方案”相互銜接的工作體系，既強調詳細規劃的法定性、專項規劃的專業性，也要兼顧城市體檢的針對性、項目實施的可行性，切實規范各地的規劃編制和服務保障，推動城市更新可持續發展。

“不能片面地理解城市更新，如果采取簡單化的拆建更新，將對許多歷史城市、歷史城區、歷史街區造成嚴重破壞。”東南大學建筑學院教授陽建強認為，更新帶給城市的不應是短期經濟收益，地方政府應有綜合思維，思考更新項目對經濟、民生、社會等多方面的影響。通過科學合理規劃，有效治理“城市病”，恢復城市活力。“高質量的更新能增加城市人文氣息，讓城市密布可看可逛的地方，拉動旅游經濟，增強城市對人才的吸引力，推動產業轉型升級。”他說，新時期城市更新尤其要強調以人為本，規劃建設者應遵循“人民城市為人民”理念，以“規劃主導、專家咨詢、公眾參與、社會監督”的實施機制，改善、優化公共空間，提升城市的居住舒適度。