與即將返回大學(xué)校園的孩子告別后，李女士又恢復(fù)了在單位與醫(yī)院間奔波的生活——一邊上班，一邊照顧病床上的愛人。“雖照舊忙碌，但與前幾年相比，了卻了一樁愁心事，心里的負(fù)擔(dān)少了一大半。”李女士說。

2016年，李女士的丈夫在工作時(shí)突然暈倒被送醫(yī)院，至今仍在治療中。李女士為丈夫申請工傷認(rèn)定，人社局作出不予認(rèn)定工傷的決定。隨后，她向法院起訴。法院判決要求人社局重新認(rèn)定，但人社局仍不予認(rèn)定。李女士又兩次提起訴訟，結(jié)果如出一轍。

長達(dá)5年多的時(shí)間里，李女士身陷“程序空轉(zhuǎn)”。“像一個(gè)循環(huán)，走了很遠(yuǎn)，又回到起點(diǎn)，無助又心力交瘁。”她告訴記者，直到檢察機(jī)關(guān)介入，給這個(gè)循環(huán)按下了“終止鍵”——檢察機(jī)關(guān)依法開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，督促人社局對李女士的丈夫重新認(rèn)定工傷，并幫助其拿到了工傷賠付款。

近年來，與李女士一樣卸下“程序空轉(zhuǎn)”包袱的人越來越多——自2019年11月以來，檢察機(jī)關(guān)促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解3.3萬余件，其中行政爭議10年以上的1600余件，20年以上的400余件，讓“結(jié)案了事”變“案結(jié)事了”。

回歸初始，最高檢為何緊抓這項(xiàng)工作？如今又有何新突破？

　　從專項(xiàng)到常態(tài)，再到必經(jīng)程序

現(xiàn)實(shí)中，一些行政案件反復(fù)糾纏于是否符合起訴、立案條件，經(jīng)過行政復(fù)議和法院一審、二審、再審程序，有的甚至發(fā)回重審，幾年甚至十幾年仍未進(jìn)入實(shí)體審理程序，程序已結(jié)但訟爭未解，影響了群眾的獲得感。

自2018年最高檢單設(shè)專司行政檢察的第七檢察廳以來，針對行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”這一人民群眾急難愁盼問題，最高檢以前所未有的決心與力度扎實(shí)推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，讓“程序空轉(zhuǎn)”變“峰回路轉(zhuǎn)”。

2019年，在“不忘初心、牢記使命”主題教育中，一起歷時(shí)30余年的行政爭議案件，經(jīng)由最高檢抗訴得以實(shí)質(zhì)性化解，成為廣大檢察人員開展“辦實(shí)事、求極致、解難題、葆本色”深刻教育的生動教材——對此案反映出的“程序空轉(zhuǎn)”、行政爭議化解難問題，最高檢黨組明確指出：“辦理行政檢察案件，不能單純強(qiáng)調(diào)已‘依法辦理’且‘程序正當(dāng)’，更須將法、理、情融為一體，實(shí)質(zhì)性解決好人民群眾實(shí)際問題。”

隨即，最高檢于2019年11月至2020年12月在全國檢察機(jī)關(guān)開展“加強(qiáng)行政檢察監(jiān)督促進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解”專項(xiàng)活動。此次專項(xiàng)活動靈活運(yùn)用最高檢掛牌督辦、各級院領(lǐng)導(dǎo)包案、開展公開聽證、司法救助等工作方式，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議6304件。

自此，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解漸成“燎原之勢”：2021年，結(jié)合黨史學(xué)習(xí)教育、政法隊(duì)伍教育整頓，檢察機(jī)關(guān)在“檢察為民辦實(shí)事”實(shí)踐活動中，常態(tài)化開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，共實(shí)質(zhì)性化解行政爭議9000余件；2022年，伴隨著檢察工作“質(zhì)量建設(shè)年”的部署落實(shí)，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的案件數(shù)量超過1.7萬件，再創(chuàng)歷史新高……

2021年6月，黨中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》，要求檢察機(jī)關(guān)全面深化行政檢察監(jiān)督，“在履行法律監(jiān)督職責(zé)中開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了”。

為進(jìn)一步強(qiáng)化該項(xiàng)工作，新修訂的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》以及新印發(fā)的《人民檢察院開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作指引（試行）》，明確規(guī)定實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的原則、方式等，要求做到“一案三查”（即一查法院生效裁判是否準(zhǔn)確，審判、執(zhí)行是否合法；二查行政機(jī)關(guān)行政行為是否合法；三查有無行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的可能），將實(shí)質(zhì)性化解行政爭議作為審查行政訴訟監(jiān)督案件的必經(jīng)程序貫穿監(jiān)督辦案的全流程、各環(huán)節(jié)，持續(xù)解決人民群眾的堵點(diǎn)、難點(diǎn)和痛點(diǎn)。

對于開篇提及的李女士申請檢察監(jiān)督案件，海南省儋州市檢察院組織召開了有人大代表、人民監(jiān)督員、律師等參加的公開聽證會。

作為該案的聽證員，海南林源律師事務(wù)所律師蒲功明在接受記者采訪時(shí)說：“當(dāng)事人由聽證會開始時(shí)的低沉，到爭議成功化解后重燃希望的變化，讓我深受感動。行政爭議實(shí)質(zhì)性化解這項(xiàng)工作不僅為當(dāng)事人解決了難事，減少了當(dāng)事人訟累，還節(jié)約了司法資源，統(tǒng)一了工傷認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，維護(hù)了司法判決的公正，真正做到了讓人民群眾在每一個(gè)案件、每一個(gè)環(huán)節(jié)感受到公平正義。”

　　從一案到類案，護(hù)航民生民利

房屋質(zhì)量不合格、房屋被冒名“占有”、拆遷補(bǔ)償有糾紛、見義勇為醫(yī)療報(bào)銷難、工傷認(rèn)定難……在剛剛公布的2022年度十大行政檢察典型案例中，超過一半的案件涉及行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，且直接影響群眾獲得感、幸福感。其中，多起案件的辦理促進(jìn)了一類問題的解決。

上海嚴(yán)姓父女入住購買的房屋后發(fā)現(xiàn)，房屋與原規(guī)劃不一致，因訴求未解決而拒交物業(yè)費(fèi)，進(jìn)而引發(fā)新的糾紛。檢察機(jī)關(guān)一攬子化解“行民”糾紛，并與行政機(jī)關(guān)、企業(yè)采用該案行政爭議實(shí)質(zhì)性化解方案解決了同小區(qū)的同類訴訟。

行政檢察依托“一手托兩家”的職能優(yōu)勢，在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解中秉持穿透式監(jiān)督、能動監(jiān)督、系統(tǒng)監(jiān)督理念，以個(gè)案為切口，對辦案中發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，從源頭減少內(nèi)生、次生案件發(fā)生。

曾備受關(guān)注的“姚某訴福建省某縣民政局撤銷婚姻登記檢察監(jiān)督案”中，檢察機(jī)關(guān)以此案為切入，向該案反映出的“騙婚”“被結(jié)婚”法律途徑救濟(jì)難問題出手，聯(lián)合最高人民法院、公安部、民政部出臺專門指導(dǎo)意見，打通司法與行政堵點(diǎn)，為被冒名頂替、弄虛作假婚姻登記受害人提供了有效救濟(jì)。

“依法履職重調(diào)查，化解爭議求極致。”中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順對入選2022年度十大行政檢察典型案例的“任某訴湖南省長沙市某街道辦事處行政強(qiáng)制監(jiān)督系列案”如是評價(jià)。

該案中，任某等10位老人對拆遷補(bǔ)償方案不滿意，但行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的處理并無不當(dāng)。檢察機(jī)關(guān)持續(xù)與相關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)、對當(dāng)事人釋法說理。最終，當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)重新簽訂新的補(bǔ)償方案，讓持續(xù)了4年的6起類案畫上句號。檢察機(jī)關(guān)還依法幫助獨(dú)居且生活特別困難、無住房的一位老人申請了公租房與困難補(bǔ)助，幫其擁有了安定的晚年生活。

楊建順表示，檢察人員開展行政爭議實(shí)質(zhì)性化解，依法履職，不僅將法律的規(guī)定做到位，更充分考慮到了法以外的人情，綜合案件事實(shí)、法律適用、當(dāng)事人訴求、專家論證、國法天理人情等各方面，既解“法結(jié)”，又解當(dāng)事人“心結(jié)”，通過“辦理一案、治理一片、造福一方”，讓歷史遺留問題有了新時(shí)代的解決方案，也為法學(xué)界關(guān)于值得保護(hù)利益等相關(guān)理論探討提供了實(shí)踐參考。

從個(gè)案到類案，實(shí)際上也是檢察機(jī)關(guān)逐漸從被動監(jiān)督到主動監(jiān)督、從監(jiān)督辦案到社會治理轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)。行政爭議也逐漸從一案化解，到融入一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)、一個(gè)領(lǐng)域突出問題的源頭治理、系統(tǒng)治理。

據(jù)了解，2022年，最高檢部署開展“全面深化行政檢察監(jiān)督依法護(hù)航民生民利”專項(xiàng)活動，聚焦就業(yè)、教育、社保、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、治安、婚姻登記等重點(diǎn)民生領(lǐng)域，與婦女、老年人、殘疾人、退役軍人、農(nóng)民工和市場主體等特定群體合法權(quán)益保護(hù)，并指導(dǎo)各地以行政爭議實(shí)質(zhì)性化解為牽引，開展有特色的“小專項(xiàng)”，讓人民群眾在“春風(fēng)化雨”中感受到公平正義，不斷厚植黨長期執(zhí)政的政治根基——

山東省檢察機(jī)關(guān)開展依法護(hù)航市場主體權(quán)益保護(hù)小專項(xiàng)，實(shí)質(zhì)性化解行政處罰非訴執(zhí)行監(jiān)督等案件330余件。

安徽省檢察院聯(lián)合相關(guān)部門開展冒名頂替或弄虛作假婚姻登記行為專項(xiàng)清理行動，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議82件，監(jiān)督撤銷虛假婚姻登記126件。

……

“只有把老百姓的事兒放心上，才能換來老百姓的心、讓老百姓信賴。”全國人大代表、儋州市白馬井鎮(zhèn)學(xué)蘭村黨支部副書記吳少玉表示，近年來，檢察工作做得越來越精細(xì)，行政爭議實(shí)質(zhì)性化解對群眾的訴求回應(yīng)及時(shí)、精準(zhǔn)，檢察官多跑腿多費(fèi)心，換來當(dāng)事人少跑腿少操心。檢察官辦案遇到困難解決不了，檢察長親自辦，檢察院一個(gè)機(jī)關(guān)解決不了，相關(guān)機(jī)關(guān)加入一起解決。正是因?yàn)檫@樣務(wù)實(shí)執(zhí)著的辦案方式，才真正把案子辦到了老百姓心坎里、辦得讓老百姓滿意。

　　以“我管”促“都管”，推進(jìn)訴源治理

“對于一些法律只有原則規(guī)定，卻涉及人民群眾急難愁盼的‘不明確事項(xiàng)’，要不要、能不能、敢不敢履行‘兜底’職責(zé)，以履職‘我管’促依法‘都管’，檢驗(yàn)的就是‘人民至上’還是‘但求無過’，是口號震天價(jià)響還是真正為黨為民分憂解難？！”2023年伊始，全國檢察長會議對依法能動履職提出了明確要求。

在行政爭議實(shí)質(zhì)性化解中，檢察機(jī)關(guān)以解決老百姓的實(shí)際問題作為“監(jiān)督權(quán)力”“保護(hù)權(quán)利”的結(jié)合點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將末端監(jiān)督向前端治理延伸，成為基層社會治理的一大“法寶”，得到了行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等的支持與“加盟”。

2022年11月，江蘇省鹽城市與濱海縣兩級檢察院領(lǐng)導(dǎo)包案化解一起行政爭議案。在辦案中，檢察機(jī)關(guān)適時(shí)組織召開公開聽證會，濱海縣交通運(yùn)輸局副局長出席聽證會并參與化解，共同為該案畫上了圓滿句號。

事實(shí)上，在濱海縣的行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作中，常能看到行政部門負(fù)責(zé)人現(xiàn)場參與的身影。這源自于當(dāng)?shù)氐囊豁?xiàng)創(chuàng)新工作——行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人參與行政爭議實(shí)質(zhì)性化解試點(diǎn)（下稱“試點(diǎn)工作”）。

2022年下半年，江蘇省檢察院《關(guān)于2019至2021年全省行政檢察案件態(tài)勢分析的報(bào)告》，得到了全省的高度重視。各地紛紛探索檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)聯(lián)合推動“府院”聯(lián)合實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的模式與機(jī)制。其中，濱海縣檢察院的這項(xiàng)試點(diǎn)工作，經(jīng)過不到一年的探索，已成為兄弟院爭相學(xué)習(xí)的教材：

濱海縣委縣政府出臺《關(guān)于加強(qiáng)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解工作的意見》，縣委政法委專門召開試點(diǎn)工作推進(jìn)會，并成立“濱海縣行政爭議實(shí)質(zhì)性化解中心”，縣檢察院會同縣法院、縣司法局簽訂《關(guān)于推進(jìn)行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的銜接辦法》。

“試點(diǎn)工作落實(shí)了法治政府建設(shè)中抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)’，并將行政爭議實(shí)質(zhì)性化解作為相關(guān)單位必考核項(xiàng)，促進(jìn)相關(guān)職能部門、主體協(xié)同合作，加強(qiáng)與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接，加強(qiáng)與人民調(diào)解、行政調(diào)解、審判調(diào)解等的對接，將實(shí)質(zhì)性化解貫穿于行政訴訟全鏈條，完善共建共治共享的社會治理制度，真正做到以點(diǎn)帶面、事半功倍的效果。”濱海縣委全面依法治縣委員會辦公室副主任蒯冬勝告訴記者，試點(diǎn)工作開展近半年來，進(jìn)入訴訟前的化解率大幅提升，“抓前端、治未病”效果凸顯。

“人間煙火氣，最撫凡人心。一件件行政爭議得以實(shí)質(zhì)性化解的背后，讓尋常老百姓心里的‘石頭’一塊塊落地，平凡卻讓人倍感溫暖、充滿正能量。這是檢察機(jī)關(guān)鍥而不舍抓監(jiān)督、撲下身子辦案子、用心用情抓維權(quán)的體現(xiàn)。”曾掛職最高人民法院行政審判庭副庭長的華東政法大學(xué)教授章志遠(yuǎn)深有感觸。

章志遠(yuǎn)表示，檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督辦案中，以一種開放包容的姿態(tài)，通過搭設(shè)橋梁平臺的方式，讓多個(gè)社會主體參與，以“我管”督相關(guān)職能部門“都管”，合力促成行政爭議實(shí)質(zhì)性化解。這也為行政法學(xué)界進(jìn)一步思考、研究中國特色行政檢察制度，如何在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)中發(fā)揮更大優(yōu)勢與作用，提供了珍貴的實(shí)踐樣本。（劉亭亭）