執法公正推動司法公信

□蘇州大學地方政府研究所所長、全國縣級行政管理學會副會長　沈榮華

行政執法公正不公正，關系到依法治國的形象與質量，也關系到廣大民眾合法權益的保障與受益。

行政執法是指行政主體執行和適用法律、法規與規章的行為，是一種能夠直接影響行政相對人權利和義務的具體行政行為。行政執法公正不公正，關系到依法治國的形象與質量，也關系到廣大民眾合法權益的保障與受益。在現代社會，行政執法已經不再是過去單一的命令服從模式，越來越呈現出多樣性色彩，除了表現為處罰、強制、制裁等剛性特征以外，還表現為指導、規勸、合作、協商、服務等柔性行為，目的就是最大限度體現行政執法對法律的敬畏與忠誠，最大可能實現社會穩定與民眾福祉。

要保證執法公正，必須解決適法精準。行政主體依法實施具體行政行為，就是援用適當的法律規范，這是法治建設的第一要務。具體依法必須遵循以下準則：應該適用甲法就不能適用乙法、應該適用法律規范的此條款就不能適用彼條款、應該適用效力高的法律規范就不能適用效力低的、應該同時適用多個法律規范就不能只適用其中一個、或者應該適用一個法律規范就不能同時適用多個、應該適用生效的法律規范而不能適用尚未生效的、應該適用適當的法律規范而不是其他文件，更不能是內部文件。總之，精準適法，需要解決法的淵源與適法選擇之間的問題，解決法律解釋與適法偏見之間的問題，解決法律援引與適法誤解的問題。

要保證執法公正，必須避免執法膨脹，包括避免治理結構上的執法膨脹、權力關系上的執法膨脹與行為模式上的執法膨脹。治理結構上的膨脹主要在于避免對權力的過度依賴與對社會的過度承諾，“有困難找警察”一說，就是越過了警察職能界限，構成執法不合理;權力關系上的膨脹主要表現在分工過細、職能重疊，現在解決路徑是構建綜合執法機制，但多半只是統一了執法隊伍，還缺統一執法依據;行為模式上的膨脹表現出來的形式更多，有執法方式不作為、有執法保障不健全、有執法方法不配套、有執法素質不到位。生成機理源自于政府為本、政府主導，政府全能，這種一邊倒的執法結構，無法生成執法公正。

要保證執法公正，必須正確面對執法中的自由裁量權。長期以來，執法者常常在運用這個權力時，表現得無拘無束、沒有邊界，將彈性變成任性。其實，自由裁量權是在法律規定的框架內，在法定原則的支配下，僅僅在權力運用的幅度、種類的有限范圍內，由執法者自行決定如何作為的一種權力，它是在合法性前提下的合理性選擇。但是，合理性缺失必然導致公正性受損。在實踐中，由于社會變遷迅速，法律規范可能出現滯后與殘缺，權力邊界也可能出現模糊與變異，如果執法者對法律原則淡漠，那么，自由裁量權行為就會直接表現出不公正、不符合常理。從改革的邏輯講，解決行政執法中的合理性問題，就是政府體制改革的重心與要害，這是把權力關進籠子里的重要抓手與契點。

要保證執法公正，必須克服執法不力、執法不當，這需要從執法人員身上尋找原因。原因之一是執法者理念模糊，從理論上講，執法公正是為了民眾的利益，但在實踐中，有將民意真實性與表達虛假性混淆，導致執法公正的邏輯悖理;原因之二是執法者職責不清，因而推諉、搪塞，不能盡力;原因之三是執法者的人情觀念;原因之四是執法者力量薄弱、素質不高。有的行政機關的執法任務面廣量大，而人員配備不足、行政力量單薄，由此影響執法公正。

要保證執法公正，必須杜絕暴力執法。行政執法雖然有剛性權力作保證，但是，剛性權力只是表現為商量余地偏狹、執行力度加大，但絕不是暴力執法。對粗暴執法者，必須予以懲罰，對殘暴執法者，必須給予法律制裁。由于行政機關長期以“全能”的智者和“無所不能”的強者面貌自居，過度自信管制能力，相信通過嚴厲的制裁措施，可以強化權威。其實，這是一種權力夸張，要保證執法公正，必須拋棄執法任性。

要保證執法公正，必須順應時代發展。行政執法的宗旨是體現人民性、服務性，即使在強制、管制的剛性行為中，也要貫徹人民性、服務性本質，這是趨勢與方向。這需要實現執法體制的三大轉變：一是從全能執“罰”轉向有限執“法”，二是從單元執法轉向多元執法，三是從消極執法轉向積極服務，任重而道遠。這需要規范執法主體資格、完善執法形象、加大執法監督。因此，制定明確的執法責任制度，建立案件主辦人制度與案件倒查制度、推行“陽光執法”制度等，來檢驗執法績效與評價，提高執法質量與實效。

司法公信是一種綜合力，前提是：司法機關客觀公正并完成獨立制約、法院審理流程公開并接受民眾參與、民眾積極學法并被普遍確認、社會各界法治合力并呈現理性趨勢。如果行政執法兌現“五個必須”，依法接受監督并自覺貫徹，必然成為司法公信的重要推動力量。